绩效审计刍议
[摘要]本文论述了有关绩效审计的一些概念及其特征，并阐述了其发展的原因从而论述了我国绩效审计的必要性。关键词：绩效审计特征发展趋势
一、导言
长期以来，各级政府花钱一直遵循一个惯例：每年“两会” 期间，政府先拿出一个财政预算，然后由人大表决通过。但以后钱用到了何处，是不是产生了预期的效果，却很少有人知道。由于缺少有效的监督，一些部门将财政预算当成“摇钱树”，本着“公家的钱，不花白不花” 的心态，随意支出，往往劳民伤财却并没有产生多少积极的效果。
根据我国《宪法》和《审计法》的规定，我国目前的审计体制是行政型审计监督体制，实施审计的主体实际上仅是政府下的一个机关。审计署南京特派办审计理论研究组王景东认为，这种体制存在先天不足，妨碍了审计监督的独立性，不利于国家审计对国家行政机关行使公共资源的配置权和执行权的制约与监督。把国家审计放在行政框架内，在实践中审计、财政、税务在各自的监督活动中行使各自享有的行政权，无法体现国家审计的最高监督。即使进行绩效审计，由政府下属审计部门向人大提交绩效审计报告，也要经过政府选择决定，这实际上意味着是“我要告诉你什么，你才能听什么，才能审计什么”，也就是“自己审计自己，其独立性和公正性不能从根本上得到保证”，难免出现走过场现象。而且，在现实的审计工作中绝大部分属于“事后审计”， 即便查出些问题，原先项目的有关责任人要么换岗要么退休，审计机关最终得到的很可能只是一堆看似“证据确凿”却无用的数据。因而国家对审计的方向从财政审计向绩效审计发展，一场以绩效审计为方向的审计工作呼之欲出。
二、绩效审计的概念
所谓绩效审计自阿瑟•肯特1948年在美国《内部审计师》杂志发表《经营审计》一文至今的50多年里，一些国际组织、国家审计机关和学者，从不同角度将绩效审计称之为“业务审计”、“业绩审计”、“管理审计”、“货币价值审计”、“综合审计”、“经济审计”、“效率审计”、“效果审计”、“制度审计”、“经营审计”、“3E审计”、“衡工量值审计”、“经济效益审计”、“社会效益审计”等等。对绩效审计的归纳表述也各不相同。例如，R•E•布朗认为，绩效审计是对一个工作项目的效益和效果进行的分析。美国审计总署在《政府审计准则》中认为，绩效审计是对照客观标准或最佳实物及其他信息，对政府项目的绩效和管理进行独立的评价，以促进改善政府项目的经营，为负责监督或采取纠正措施的有关各方制定决策提供便利，促进政府加强公共责任。最近美国审计长大卫-沃克对GAO重新定义，核心是审计国家安全与政府公共责任之履行。英国《国家审计法》认为，绩效审计是对政府部门或其他相关组织为履行职责而使用所掌握资源的经济性、效率性和效果性进行的审查。澳大利亚审计署则界定，绩效审计的目标是鼓励和支持政府公共管理部门改进管理，更好地计划、更经济、更有效地使用稀缺资源，最终实现价值增值。世界审计组织在《利马宣言》中表述为，绩效审计是对政府工作的效果、经济性和效率进行的审计；在《绩效审计指南(草案)》中进一步归纳为，是对政府管理活动的经济性、资源使用的效率性、达到目标的效果性进行的审计。我国学者也根据我国实际，从不同角度进行了总结归纳。虽然表述有所不同，但基本一致的看法是，绩效审计是对经济活动进行综合的、系统的审查、分析，对照一定标准评定经济效益的现状和潜力，提出提高经济效益的建议，促进其改善管理、提高效益。
上述归纳表述虽然各异，但国外学者、机构大多强调的是“3E”即经济性、效率性和效果性，我国学者大多强调的是“经济效益”即资金使用效益。
三、财政审计与绩效审计的比较
绩效审计与财务审计是各个审计单位经常进行的审计活动的主要内容，二者又是两个不同的审计种类，财务审计在于审查财务收支、财务状况、经营成果的真实性和合法性；绩效审计则是评价经济活动的效益性。但在实施过程中，常会遇到彼此牵涉，相互交叉的问题。在我国，大多数人模糊了两者的界限，对绩效审计的作用认识不足，有碍于绩效审计的实施。
财务审计的目的是审查被审计单位的财务活动是否真实、正确、合法；绩效审计的目的在于评价经济效益的优劣大小，分析影响经济效益的各种因素，提出提高经济效益的方法和措施以及加强生产经营管理水平的途径和措施。这些还表现在两种审计的报告要求差异上。
财务审计的对象主要是财务活动和会计资料；绩效审计的对象是有关的生产经营管理活动和反映各项经营活动的资料，其中也包括财务活动和会计资料。
财务审计进行审查时运用的是传统审计方法。绩效审计进行审查时，除采用传统审计方法外更主要的是运用了调查研究和统计分析技术。调查是一种既简单又复杂的工具，它可以用来调查事实，也可以用来调查对特定问题的看法。现有的调查种类有当面调查、电话调查和邮寄调查。调查方法易于操作，但准确性差，需要审计人员较多的判断。统计分析方法是绩效审计中用来了解状况、进行分析的常用方法。在评价经济性、效率性、效果性时，经常用统计分析的方法，分析其中各因素的影响、确定其中的因果关系或者找出存在的差距及原因。统计分析方法相对调查这一方法来说，不易操作，要求审计人员具备一定的技术和能力，准确性强，结论相对可靠。
财务审计的报告有统一的格式，绩效审计报告没有统一的格式，报告的格式和内容因审计评价的对象、内容的不同而不同。一般来说审计报告的内容应包括被审计对象的一般情况、运用评价方法和得出的结论、建议等。值得注意的是，绩效审计中的建议仍然是建议改进什么，而不是建议如何改进，后者说管理部门的责任而不是审计部门的责任。
四、绩效审计产生的原因
国家审计诞生以来，大体经历了合规性审计、真实合法性审计和绩效审计三个阶段。前两个阶段重点是对国家财政资金使用及其会计帐目进行监督，统称为财务审计。上世纪20年代以来，西方国家在当时特定的社会、经济、政治等诸因素影响下，为满足各方需要，产生了绩效审计。这些因素和需要，归纳起来主要是：
（一）受托责任。这是绩效审计产生的核心。也就是政府及其公共管理部门作为受托人，对公共资源进行配置、管理和利用，在资源既定或越来越少的情况下，对所有者即委托人—— 社会公众负有不断提高配置、保护和利用效率和效果的公共责任。这种责任履行如何，需要独立审计机关和人员进行审计并向社会公众公布，以确立或解脱政府及其公共部门之责任。
（二）经济发展。这是绩效审计产生的基础。20世纪20年代末30年代初，世界经济大危机，打破了西方世界市场万能、政府只是“守夜人”之迷梦，主张政府运用财政政策等全面干预经济。随着政府干预经济的力度加大，所负责任更加重大。政府是否恰当运用财政等政策手段，保证经济健康发展，需要进行独立审计并向社会公众作出客观评价。
（三）政治制衡。这是绩效审计产生的动因。随着经济的发展，更加有效地配置、管理和利用公共资源，20世纪70—80年代以来，各国掀起了“新公共管理”、“再造政府”、“重塑政府”的改革运动，各利益集团、社会公众为了信息对称，强烈要求独立审计师实施绩效审计，向各方提供客观公正的信息，更好地监督政府，制约执政的政治集团，达到权力平衡。
（四）技术方法。这是绩效审计产生的条件。绩效审计的内容和要求，决定了运用传统的查帐方法开展绩效审计是不可能的。随着内部控制理论、社会学、统计学、系统论、技术经济、信息技术等广泛运用于审计实践，使审计从单纯查帐扩展为系统分析，对政府履行公共责任进行全过程监督就有了过河之桥、渡海之船。
从我国情况看，开展绩效审计更具有特别的重要性和紧迫性：
1．是全面履行法定职责的需要。依法治国、依法行政是一个国家、一个民族文明的象征。而依法治国、依法行政最重要的就是全面履行法定职责、严格依法办事。审计法规定，审计机关的职责是对国家“财政财务收支”的“真实合法效益”进行审计监督。多年来，由于种种原因，我们主要履行的只是“真实合法”的职责，而对“效益”审计之责履行了一些但很不够。因此，全面贯彻审计法，全面履行法定职责，必需开展绩效审计。
2．是强化对权力的监督与制约、推进民主法制建设的需要。加强对权力的监督与制约，使之在宪法和法律范围内活动，依法公开透明地行使权力，完成委托人交给的任务，是民主法制建设的集中体现。
所以，党的十六大要求审计机关要在加强对权力制约与监督中发挥职能作用。这是时代赋予的光荣使命。当前公共资源配置失当、管理不善、利用率低，在很大程度上是权力失控乃至滥用权力、不作为、乱作为所致。例如有些地方违规批准5600多个开发区，规划用地2万多平方公里，使许多农民变为了“三无”农民，大量耕地撂荒闲置，大量资金盲目投入!许多行为不公开不透明，乃至权力寻租、权力创租!开展绩效审计就是要将其“业绩”与责任联系考量，使其责任人格化，正确反映权力运行情况和结果。
3．是深化改革、提高效能的需要。当前机构臃肿、人浮于事、效能低下的现象还比较普遍，有的地方还比较严重。突出表现是政府职能界定模糊。一是政府与市场职能不定位，互相越位和缺位的现象十分突出，政府行使了许多市场职能。例如多年来国家财政支出中用于“经济建设”均在30％以上，有时高达40％，其中相当部分用在了应由市场职能履行的事项，而许多社会公共事业却因财政拮据而无法实施。二是各级政府财权与事权不清晰、不统一。
目前相当部分县没有相对稳定的财源，上级政府经常出台政策而不拿钱，致使一些地方政权运转困难；对一些公共投资或公益事业，上下级政府间互相钓鱼；上级政府实行财政转移支付目标不明确，专项支付资金中相当部分又用于竞争性或市场职能可解决事项。三是某些行政行为不公开、不透明，例如某些专项转移支付、一些投资项目的审批等，“跑部钱进”现象还时有发生。四是行政成本高，资源浪费大，行政效率低。这就客观上要求开展绩效审计，揭示问题。提出建议，为深化改革、精兵简政、提高效能提供信息。
4．是促进经济社会科学发展的需要，这是我国开展绩效审计最深层的动因。
五、绩效审计的发展趋势
(一)知识资本化要求绩效审计要评价无形资产使用效益。我国大多数企业只强调有形资产的使用和管理，忽视无形资产的开发和管理，有些企业即使开发出无形资产，也不注意保护，最终导致资产流失，给企业和国家带来损失。在知识资本化和世界经济一体化的今天，无形资产在企业资产中的比重越来越大，作用越来越突出。世界上成功的跨国公司无一例外与他们拥有大量的专利、专有技术等无形资产有关，把无形资产作为企业生产经营的一个重要因素，已由全新的观念变成企业家们的共识。那么无形资产的经营与使用，是否真正带来了经济效益，有无不经济、低效率甚至资源浪费的现象呢?这便需要将无形资产的管理作为监督对象，加强绩效审计，以促进无形资产管理目标的实现。另外，对企业的无形资产进行绩效审计将促使企业能自觉地增加无形资产的投入，注重其开发管理，重视对它的维护、使用，所以说无形资产绩效审计对促进企业提高无形资产重要性的认识，有长远的战略意义。
(二)经济全球化要求绩效审计以提高企业国际竞争力为审计目标经济全球化，是经济发展的大趋势，因此，研究企业绩效审计，应放眼世界，要有大效益观。目前，由于国内市场的特点、消费特点、销售渠道、销售方式以及政府的保护等方面原因，使我国大部分工业产品呈现了在国内市场的竞争优于在国际市场竞争的态势。我国90年代开始大量引进外资，使我国市场的竞争加剧。90年代后期，我国工业产品在国内市场的占有率有所下降，产品的库存却逐年增加。仅从价格竞争力看，有资料表明，目前国内商品有50％以上的价格高于国际市场价格水平，这意味着，加入WTO后，这些产品将缺乏国际竞争力。因此，中国企业迫切需要增强国际竞争力。绩效审计要从如何提高我国企业国际竞争力的角度对企业进行审计，在了解分析国内外市场情况的基础上，对企业是否注意提高国际竞争力正反两方面经验做出评价，并提出提高企业国际竞争力的建议，供企业领导决策参考的同时，促进企业绩效审计的发展和提高。
(三)可持续发展战略要求评价企业效益要与社会效益、生态效益协调统一企业经济效益是以最少的劳动耗费，取得最大的经济成果，或指投入与产出的对比关系，谋求企业利润的最大化。工业经济时代人类对资源环境进行了大规模的开发和利用，为追逐利润最大化，企业在创造极大物质财富的同时也引发了前所未有的生态灾难。而新经济是可持续发展经济，可持续发展经济抛弃了最大限度的攫取自然资源和尽可能多的生产物质财富的传统发展观，树立了人口、资源和环境相协调，人与自然和谐发展的观念。
可持续发展经济不仅不否认土地、劳动和资本等要素的重要性，而且更加珍惜土地的生态功能、劳动的舒适度和资本的增值性，从而更加节省土地、劳动和资本的消费与损耗，以解决资源枯竭、环境恶化等问题。因此在进行投资和合资项目可行性审计时，除注意现时效益，还要考虑长远效益、环境效益和生态效益。投资项目审计时，要注意对环境、生态的审计。必须有相应配套工程，不仅资金到位，还应当坚持“三同时”，即同时设计、同时施工、同时投产。新经济时代，企业在生产经营活动中，追求企
业价值最大化，必须符合可持续发展战略要求，这是绩效审计的重要前提。
(四)网络经济要求创新审计手段在以网络经济为代表的新经济时代，电磁信号将取代以纸质为载体的信息，这客观上要求创新审计手段——开展计算机审计。首先，改革传统的审计证据收集方式，面询、函询都可以用网上交谈和电子邮件来进行；对内审机构而言，可在审计部门安装Web服务器，从企业内部财务、仓库、生产等部门汇集到数据库服务部的各种数据中收集审计信息；外审机构在获得必要权限的条件下，可进入防火墙，利用Web服务器获取所需信息。
其次，改革审计信息的输出、传送和存储等方式，由于网络具有高度的共享性、实时性和动态性，因而审计信息的输出、传送、存储、检索等都可以充分运用Internet和Intranet进行。
参考文献：
刘家义,关于绩效审计的初步思考:审计研究，2004年6期
戈 晓梅，澳大利亚绩效审计对我们的启示——兼论中澳绩效审计的比较分析北方经贸，2004年第12期
朱磊，陈艳，对绩效审计若干问题的思考：山东商业会计，2004年第4期 请问楼主的贴子是否原创及首发?
http://www.studa.net/Audits/060720/08580470.html
http://www.chinaacc.com/new/2005_5/5053013501472.htm
....... 这篇是对已有的文章的一个总结，在参考文献中已注明了所用的文章来源的，所以会有很多相同之处，请谅解，以后我一定会认真的对待。
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