公共利益的合法性来源
公共利益的合法性来源苏振华 郁建兴
最近几年来，关于如何实现公共利益、如何调和公共利益与个人利益之间可能的冲突是一个引起了广泛讨论的现实话题，如在《物权法》草案征求社会意见的过程中，争议最大的问题就聚焦于怎样在实现公共利益与保护个人利益之间寻求一个可能的平衡。但是，在本体论意义上厘清公共利益的内涵、进而在现实政治建制上建立一个确认公共利益的有效原则等问题，一直缺乏深入的理论探讨。本文结合了政治哲学和经济学已有的相关研究成果，对上述问题的解释提出了一个规范性的分析框架。
一
维护并实现“公共利益”，是现代政府公共管理的一项重要内容，也构成了政府活动必要性和确当性的来源。讨论“公共利益”是否存在并不是一个有现实意义的问题，在当今世界上的民族国家之内，可以直观地观察到“公共利益”的存在，比如国防、公共安全都是维系一个国家、社会健康运行的必要的公共产品。
比讨论“公共利益”是否存在更有现实意义的问题是如何实现社会的公共利益。也就是说，公共利益在社会里何以可能？一旦这样设问，马上就须面对的问题是，认定某项活动是否构成“公共利益”的主体是谁？本文的论证预设的问题是，一方面是在事实层面上和规范层面上同意“公共利益”的存在性与必要性；同时，更强调要警惕社会以公共利益的名义对个体自由和个体权利可能的侵害。这就涉及到一个更复杂的问题，超验的、类似于与“社会有机体”概念相一致的绝对化的“公共利益”是否存在？二者之间的逻辑关系有待厘清：如果认同绝对化的“公共利益”的存在性，则公共利益有可能侵害个体利益就成了一个假命题；如果认同公共利益可能侵害到个体利益，则是否定了上一论断。化约这一矛盾的可能的途径是，引入方法论意义上的个人主义立场，进而在此基础上讨论确认公共利益的合法性途径所在。
可是，“个人主义”是一个极易引起歧义的概念。如哈耶克（Hayek，1945）曾辨析过的，“个人主义”有“真”“伪”之分，“方法论”意义上的“真”的“个人主义”是强调，“个人行动”并不是在本体论上或在经验上优先于社会而存在。邓正来先生曾考证（《个人主义与经济秩序》第31页），哈耶克意义上的“真”个人主义中的“个人”所具有的首位性是道德论的而非本体论的，须从知识论的角度而不能从形而上的角度加以理解。“形而上”的个人主义是断言个人与社会相比有着一种本体上的首位性，社会只具有次位的实在地位；与之相反，一种“知识论”意义上的个人主义则主张，个人并不优先于社会而存在或者社会绝不能被化约为个人。哈耶克曾揭示如下事实，“我们必须运用的有关各种情势的知识，从来就不是以一种集中的且整合的形式存在的，而仅仅是作为所有彼此独立的个人所掌握的不完全的而且还常常是相互矛盾的分散的知识而存在的”（《个人主义与经济秩序》第117页），基于这一事实，所谓“社会经济问题”就是一个如何对这种分立的、为每个个体所掌握的知识有效地加以运用的问题。从“个人”在道德论上先于社会而存在这一命题出发，固然可以推论出个体利益是一切形式的整体利益、公共利益的基础，后者应当是为实现前者的手段而不是相反；但是这依然是隐含了一个价值排序，而如果从分立的知识这一事实出发，基于人类结成社会的目的是为了实现对资源的高效率配置，而资源配置的效率却是离不开这种个体性知识的，比如对某个人来说，今天的午餐是选择面包还是米饭是唯有他自己才知道的个体性知识，配置效率根本离不开基于这种个人知识的自主选择，在这里，“公共利益”——体现为社会资源的有效配置、在逻辑顺序上是依赖于个体知识而存在的。
以上的论证在不预设价值判断的前提下，厘清了个体利益与公共利益之间的逻辑关系：即个体利益应先于公共利益而存在、公共利益是实现个体利益的手段。
在个体层面上，利益的表达与每个个体分别据有的独特的分立的知识有关；那么在社会层面上，公共利益之可能，则需要集结、全面掌握个体据有的分立的知识。根据1972届诺贝尔经济学奖得主肯尼思·阿罗（Arrow，1963，《社会选择：个性与多准则》）的概括，人类发明的集结个体利益的途径一共有四种，⑴传统型：社会决策是由那些在任意特定环境下都能做出决定的、包罗万象的传统规则来确定，例如宗教法规；⑵独裁型：社会决策由单个人或者小团体来做出；⑶投票表决（Voting）；⑷“市场”机制（Market Mechanism）。理论上，独裁体制中，只有一个人做出选择，其他人必须服从；而传统型统治中，选择通常被解释为是由神的意志决定的。这两种情形中，不会出现个体价值之间的冲突，但这两种决策规则已经逐渐被淘汰是一个历史事实。我们熟知，市场里的竞争就是这样一种可以充分发现、利用分立的知识的机制，但是，市场机制在很多领域是会失灵的，福利经济学论证了，在提供公共产品上，市场往往会无能为力。可是，公共产品却是维系社会正常运转所必需，这就面临一个问题，在市场所能自发起作用之外的领域，公共利益何以可能及如何可能？
基于公共利益是社会得以正常运行的必要条件，则在现实的社会过程中，在市场机制之外逻辑上还必须存在这样一种机制，能够包容所有个体性的知识进而体现、表达公共利益。用经济学的语言来表述就是须能将个体性的偏好统一集结起来，形成一种社会性、集体性的偏好。
现代社会的民主实践为此给出的解决办法是投票规则。太阳底下无新事，事实上民主投票规则与市场规则本质上是类似的。在市场里每个行为主体面对某一种商品的取舍时支付的是货币，如果行为主体判断获得某类商品有助于提高自身的福利，之后的行动就是付出货币购买回商品，这一过程体现了这样一个同义反复的事实，对于愿意购买某类商品的消费者来说，为此类商品支付“货币选票”时体现了每一个有同样行为的消费者的利益、进而这也就是体现了所有有同样行为的消费者的集体利益或“公共利益”；反过来也可以说，对于生产此类商品的企业而言，它的生产行为是自愿购买其产品的消费者的“公共利益”的体现。此类表达并实现“公共利益”的行为可以在市场里由每一个个体和企业自发的进行，这在提供私人消费品的领域已然是一个事实。同样，在体现公共利益的“公共产品”的领域内，通过民主投票也可能完成在私人领域内自发完成的类似的过程，面对某项公共政策或某类公共产品，投票人可以将选票投给从他自己所独立据有的分立的知识出发来加以判断的符合其利益诉求的政策选项。如果某项政策选项获得了所有的选票，则当然可以宣称，此项政策是公共利益的体现。
至此，事实上已经引入了一个判断公共利益的价值准则——“一致同意”原则。
二
如果说以“一致同意”作为判定公共利益的价值准则，无疑，这已经是一个底线意义上、逻辑上最彻底的价值准则了。但是，仍然有两种运用“一致同意”的不同方式有待区分：一种运用强调的是“一致同意”的“主体”，强调的是“某一类群体”而不是其他的群体对某种价值有着“一致同意”；一种运用强调的是“一致同意”的“客体”，强调的是某个群体“一致同意”的是某一种价值而不是其它价值。前一种运用着眼的是主体判断的首位性，价值依赖于主体的判断而存在；后一种运用着眼的是价值本身的首位性，在这里价值本身已然是一种客观存在，无须依赖个体的判断而绝对地存在。
卢梭经由社会契约而推论出来的公意说就是对“一致同意”的后一种运用的典型论说。
在卢梭的社会契约理论中，“一致同意”被表述为“公意”。卢梭在《社会契约论》第一卷第六章中将他所理解人类社会的“根本问题”表述为，“要寻找出一种结合的形式，使它能以全体共同的力量来保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相结合的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由。”（《社会契约论》第19页）卢梭认为，对这一“根本问题”的解决在于“公意”（general will），他给“公意”下的定义是，“公意”是每个人的“共同利益”（common good），在一个社会共同体内，每个成员既有特殊利益，又有共同利益，“公意”是由每个人特殊利益（“个别意志”）……享的部分构成的。人类要摆脱“自然状态”，必须通过签订一个“社会契约”团结起来，这个契约可以是无形的，但是是默认的和公认的，这个契约将约定，每个个体须将其自身的一切权利、毫无保留地转让给整个集体，只有是毫无保留的转让集体才会尽可能地完美。这种转让是一种“公平”的转让，因为在每个人都向集体转让了所有的权利时，实际上也就是每个人都继续拥有自己的权利。这一签订社会契约及转让权利的过程，就是集结“公意”的过程。
卢梭进一步指出，既然“公意”是通过符合每个人意愿的自由签约过程形成的，则基于“公意”形成的共同体不仅只是集体的共同体，也是“道德”的共同体，“公意”也就具有了至高无上的地位。于是，卢梭提出了“人民主权”原则：在共同体内，“主权”的合法性来自于人民的授予与同意，主权表现为各种形式的政府，公民委托政府来执行公意，“公意”通过主权得以实现。由于主权不外是公意的运用，而公意永恒正确、一致，则主权也就具有了绝对的、至高无上的道德优先地位。
但是，主权在执行公意的过程中不免要面对如何防止公意被滥用？卢梭承认，在“公意”（general will）之外，还有“众意”（will of all），公意只着眼于公共的利益，而众意则着眼于私人的利益。既然在现实中接受人民的委托执行公意的政府官员都是一个个具体的个体，他们作为独立的个体会有自己的“私意”、或者结成一个个的小团体会有自己的“众意”，则政府官员完全可能以“公意”之名行“众意”、“私意”之实。卢梭给出的解决办法是：通过直接民主的方式来表达“公意”。
民主是公民意志的自由表达进而汇集成为主权之间的联系纽带。民主而非暴力是政治权力合法的唯一标准已成为共识，任何主权的行使者都必须以民主的方式来获得认可，否则将被视为非法。也正是以为如此，惟有通过民主的方式才可能汇集公民意志。卢梭推崇直接民主，对间接民主如代议制持强烈的批评态度，因为他强调主权必须是由公意构成的，而意志又是绝不可以代表的。在卢梭看来，自由应当意味着自主，而代议制恰恰违背了这一自由原则，在此制度下人民就会丧失自主。
通过直接民主来达成公意固然有现实困难。而在卢梭的理论中更引起诸多非议的是，卢梭的人民主权原则过于抽象，为人人所同意的“公意”只是一种的虚幻的存在，而这种说不清楚的“公意”却在共同体内有着至高无上、不容丝毫质疑的地位，倘若有人对“公意”有不同的看法，则要么被排除在共同体外，要么“迫使他自由”。我们知道，这里所谓的“自由”即是“公意”，在卢梭的社会契约理想中，契约是自由达成的，自由签订契约之后人民获得的还是自由。在这里，若是以“公意”的名义强迫他人自由，则公意不免沦为奴役他人的藉口。
据此，贡斯当曾指出，卢梭的人民主权原则可能被用来论证某种暴政的合法性，“《社会契约论》那种狡猾的形而上学，在今天只能用来为各种各样的暴政——个人的、几个人的或所有人的暴政——提供武器和借口，使之以合法形式或通过大众暴力实施压迫”（《古代人的自由与现代人的自由》第63页）。从雅各宾党人援引卢梭的思想所进行的真实政治实践的历史事实出发，以色列学者塔尔蒙指出，由于被客体化了的公众意志是至高无上的公意，在公意是以人民民主与人民主权这样一种理想的形式得到表达时，公意也就具有了道德的合法性，于是个人主义就必须让位于集体主义、利己主义必须让位于道德至上主义、个人意志必须让位于公意；这种试图囊括一切和解决一切社会问题的政治救世主义，实质上就成了一种……主义的民主主义，这将导致“产生于最不朽的冲动腐化为暴政的武器”（《……主义民主的起源》第278页）。
然而，若是据此就认定卢梭的人民主权思想必然在逻辑上导致一种“多数人的暴政”，则是对卢梭思想的另一种极端化理解。事实上，正是卢梭才第一次真正地构建了“人人生而平等”的人民主权理论，这一伟大思想与“天赋人权”思想，同样成为人民反抗暴政、反抗专制王权的重要思想武器，并为法国、美国的宪政建设提供了重要的思想资源。而在思想史上，“人民主权”思想在欧陆自由思想谱系中经由黑格尔、马克思得以延绵，与经由洛克至哈耶克而得以传承的英美自由主义思想，并峙为自由主义思想资源的两大谱系。德拉·沃尔佩（《卢梭和马克思》第60-61页）认为，现代自由和民主的两个方面或两个灵魂就是由议会制民主或政治民主开创的，由洛克、孟德斯鸠、康德、洪堡和贡斯当在理论上加以阐述的公民的（政治的）自由，以及由社会主义民主确立和实行的，并且由卢梭首先进行理论阐述，尔后由马克思、恩格斯、列宁直接或间接加以发挥和发展的平等主义的（社会主义的）自由（参见《马克思与自由主义民主》，郁建兴，《哲学研究》 2002年第3期）。如果说，古典自由主义强调的是公民私人领域不被侵害的权利、强调以法治约束政府，崇尚的是代议制的民主；那么，卢梭的人民主权思想则强调的是公民对政治的参与，强调主权的合法性必须来自于人民的参与与同意。通过韦伯对现代政治合法性危机的反思，我们知道，强调对公民自由的保护与强调公民对政治的平等参与，是构建现代合法性政治均不可偏废的鼎立之两足，而在当代，经由哈贝马斯的努力，这两大思想谱系出现了可通约的可能。
“公意”固然卢梭的理论中只是一个乌托邦的存在，但这无损人民主权思想的巨大启蒙价值。在“公意是……之滥觞”成为普适性话语的当下，与其说更重要的是要消解其中的消极意义，不如说更有意义是挖掘公民参与对构建合法性政治的积极意义。真正有待解决的问题是：须在本体论上厘清公共利益与个人利益之间的关系，寻求如何防止公意异化为专制者的个人意志、异化为暴政的可能，进而在政治实践中寻找到实现公民参与与保护公民权利相结合的现实政治建制。
三
不可否认，公共利益在卢梭的人民主权原则中只是一个超验的、无条件的存在，它无须依赖任何个体的经验和价值准则。在这一命题之下，“公意”先于个人自由，任何从个人利益出发而反对促进这种“整体性利益”的观念都不容许存在。这种论说可能的内在矛盾在于，“公意”被卢梭定义为“一致同意”，如前文所指出，这种“一致同意”强调的是“一致同意”的存在本身，这是一种类似于科学公理一样的客观存在，它脱离了个体性价值选择的道德首位性。要消解这一紧张，则须回答这样一个问题，在本体论上，承认个体价值的优先性，从个体性的价值出发，能否集结一种为所有个体均“一致同意”的客观公意？社会选择理论对此给予了极具启示意义的解释。
社会选择理论回答的是这样一个问题：在承认个体可以拥有一切逻辑可能的偏好的前提之下，能否将个人利益、个人判断或个人福利整合（Aggregation）为社会福利、社会判断或社会选择秩序。
对社会选择问题的理论系统分析是由阿罗（Kenneth Arrow）所开创的。阿罗（参见阿罗，《社会选择：个性与多准则》，首都经贸大学出版社，2000）于1950年代证明了：不存在一个理想的规则，能使社会或任何一个集体，从个人的序数偏好得出社会的偏好与选择，即不存在集体决策的理想方式。这也就是所谓的阿罗“不可能性定理”（Impossibility theorem），也被称为阿罗悖论（Arrow's paradox）。
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阿罗和森的不可能性定理事实上是否定了卢梭意义上的“公意”的存在性。则社会集体行动何以可能？在经济学视角内，几乎与社会选择理论同步发展的公共选择理论所构建的行为规则理论、可视为是对不可能性定理的给出了一个退而求其次的解决思路。
公共选择理论的核心思想是：存在两类行为选择，对规则的选择和规则之下的行为选择。即便是不同的个体之间存在利益冲突，达成一个包容所有人利益的集体行动是不可能的，但如果能首先确认一个规则，这个规则规定了采取集体行动必须满足的条件和程序，如果这个规则得到了一致同意，那么执行这个规则而形成的任何决议逻辑上也就是一致同意的结果。首先是确认规则，而后是在规则之下采取行动，这是两类不同的行为逻辑。
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