反洗钱立法的国际比较及对我国的启示
摘要：西方发达国家先后通过不同的法律体系与立法程序将洗钱行为确定为国内法上的犯罪，并给予刑事制裁。在此基础上，国际社会打击跨国洗钱活动的国际公约也在频频亮相，已有包括我国在内的100多个国家加入，这些签约国纷纷在其国内实体法中将洗钱规定为犯罪，并积极承担了在打击洗钱犯罪方面开展国际合作的义务。我国反洗钱法律法规的体系、内容与国际社会要求还有相当距离，必须积极借鉴西方国家在反洗钱方面的经验予以完善。关键词：洗钱犯罪；反洗钱；法律体系；义务主体
一、反洗钱立法的国际比较
(一)各国反洗钱的法律体系不同
综观世界各国的反洗钱法律法规，比较完善的国家主要有美国、英国、澳大利亚、加拿大等。美国反洗钱法律法规体系包括：美国国会制定的反洗钱法律；有关政府部门为执行反洗钱法律和依授权制定的一系列反洗钱法规；具有监管职能的机构，如联邦储备委员会、联邦储备保险局、证券与交易委员会为本监管行为及其从业人员制定的“操作指南”、“从业指引”和“行为守则”等。主要有1970年《银行保密法》、1986年《控制洗钱法》、1992年《阿农齐奥——怀利反洗钱法》和1994年《禁止洗钱法》等。除此之外，还有重要的反洗钱规范文件《美国2000年反洗钱战略》等。与美国反洗钱法律体系的完善程度相提并论的国家还有英国、澳大利亚、加拿大等。如，英国反洗钱的法律体系包括三个层次：第一层次是由英国议会制定的单行法律，包括1986年《毒品贩运犯罪法》、1990年《刑法》等；第二层次是由财政部根据法律授权制定的1993年《反洗钱条例》；第三层次是金融监管机构和自律组织制定的指引、准则等。澳大利亚反洗钱法律体系与英国存在着某种程度上的相似性。也是由法律、行政法规和非法律组织性质的行业自律规范三个层次构成。即，第一层次是澳大利亚联邦议会和政府根据宪法的授权制定的若干反洗钱法律。如1987年《犯罪收益法》、1987年《刑事事务相互协调法》。第二层次是对一些问题只作原则性规定的行政法规。例如，根据《金融交易报告法》的规定，授权由交易报告与分析中心主任与财政部长制定交易报告的详细程序和开立银行账户所需提交的信息资料。第三层次是澳大利亚的银行联合会、其他金融业自律组织以及政府机构制定的一些不具有法律约束力的指导准则。加拿大的法律体系更是在完善的基础上呈现其较强的立体性。第一层次是由国会制定的专门反洗钱的法律；第二层次是根据法律由政府或者财政部颁发的有关反洗钱方面的行政法规；第三层次是由金融监管部门制定的有关反洗钱的政策指引，以此来指导金融机构的反洗钱工作。另外，金融机构也可以根据自身的情况，制定反洗钱的业务操作规程。除此之外，在反洗钱立法方面法律体系相对完善的国家和地区还有法国、瑞士等。
相比之下，菲律宾、泰国等国家的反洗钱法律体系比较松散。如，菲律宾反洗钱法为该国[第9160号法案修正案]，该法案被称作《2001反洗钱法案》。这个法案于2001年9月29日，由众议院和参议院通过，并由菲律宾总统签署生效。菲律宾涉及反洗钱的法律、法规包括刑法、法规、总统令、条例等共有19部之多。泰国反洗钱立法始于1994年5月。1995年4月，反洗钱法案得到政府内阁的批准，1999年3月得到全国代表大会批准，1999年8月该法案生效并开始实施。此后，根据反洗钱法案，泰国又制定了10个涉及反洗钱的部门规章。
(二)各国法律对洗钱犯罪的定义范围不同
在法律规定洗钱犯罪的定义方面各国都有其自己的特点。定义比较宽泛的国家有美国、加拿大等。美国1986年《控制洗钱法》规定的洗钱犯罪包括以下几种：一是金融交易洗钱罪。为了进行犯罪活动，或为了隐瞒或掩饰犯罪收益的性质、所在地、来源、所有权或对犯罪的收益的控制，或为了逃避州或联邦法规定的关于交易报告的要求，而用明知来自非法活动的资金进行或企图进行金融交易的，即构成洗钱罪。二是运送货币工具跨越美国边界洗钱罪。为了进行犯罪活动，或为了隐瞒及掩饰犯罪收益的性质、所在地、来源、所有权或对犯罪的收益的控制，或为了逃避州或联邦法规定的关于交易报告的要求，在明知金融工具是犯罪收益的情况下，从事或企图从事运输、运送或转移金融工具跨越美国边界的行为，即构成运送货币工具跨越美国边界洗钱罪。三是以非法财产进行金融交易罪。在明知资金是非法收益的情况下，有意接受价值超过1万美元的上述资金，即构成以非法财产进行金融交易的洗钱罪。“9.11”事件之后，《美国爱国者法案》引入了一个新的概念——初步洗钱牵连 (Pfimary Money Laundering Conceal)。即，当财政部长发现任何一个国家、任何一家境外金融机构、任何在境外开设的银行账户以及任何类型的金融交易，被怀疑与美国当局所关注的犯罪活动或非法金融活动有关，就可以认定初步洗钱关注，从而遭受相应反洗钱制裁以及采取特别措施。这样，使得美国的洗钱犯罪定义范围更加宽泛。另外，加拿大《刑法》规定洗钱犯罪定义范围也比较宽泛。即规定，洗钱是一种犯罪，“在知晓所有或部分财产或所得取自于、直接或间接来源于以下几种情形的前提下，为了隐瞒或转换财产或所得，以任何方式和途径使用、转移所有权、邮寄、交付至任何人或任何地点、运输、传送、变更、清除或以其他方式处理上述财产或所得的行为都是犯罪行为：一是加拿大境内的企业刑事犯罪或特定药品犯罪；二是在任何地方的行动或过失，若发生在加拿大，会构成企业刑事犯罪或特定药品犯罪。”
相对于美国、加拿大的洗钱犯罪定义而言，英国与法国的洗钱罪更注重于贩毒内容的规定。如，英国1986年《毒品贩运犯罪法》最早规定了洗钱犯罪的定义，即指“协助他人保持毒品贩运利益罪”，具体情形包括：通过隐瞒、转移出管辖区或者转交给他人的手段，使毒品贩运人得以保存或者控制毒品贩运收益的；使用毒品贩运的收益以便将资金由毒品贩运人处置的；使用毒品贩运的收益以便将收益通过投资的手段，为了毒品贩运人的直接收益而获得财产的。1990年英国为了履行作为 1988年《联合国禁毒公约》签约国的义务颁布了《1990年刑法》，该法修改了1986年《毒品贩运犯罪法》关于洗钱的犯罪定义，扩大了洗钱犯罪的定义范围。法国1988年的法律规定的洗钱罪专指贩毒洗钱。随着跨国洗钱手段的复杂化，法国于1990年扩大了洗钱罪的范围，规定隐匿贩毒、有组织犯罪的收入来源均按洗钱罪追究法律责任。
另外，瑞士关于洗钱犯罪的定义范围划分得非常详细。有关洗钱犯罪的罪名有四种。即，1990年《反洗钱欺骗法》对瑞士《联邦刑法典》修订时确定的第305-2款“洗钱罪”和第305-3款“未勤勉尽责的金融交易罪”；1994年对《联邦刑法典》修订时补充的“参加或者帮助犯罪组织罪”和“资助毒品贩运罪”。
近年来，各国普遍扩大了洗钱犯罪的定义范围。瑞士议会 2004年制定的《反洗钱诈骗法》，将洗钱归属于诈骗。2005年10月，美国参议院通过了反恐融资和洗钱修正案，增加了美国政府有权查封在美外国银行涉嫌洗钱和恐怖融资的资产等规定。欧洲议会2005年9月通过洗钱和恐怖融资的新草案，明确规定监管当局有权从银行获得账户和账户持有人的信息。《联合国反腐败公约》于2003年10月31日通过，它对洗钱犯罪的规定非常宽泛，诸如转换或者转移犯罪所得，处置转移犯罪所得的所有权，以及获取、占有、使用犯罪所得，均属洗钱犯罪。
(三)各国立法的反洗钱义务主体不同
根据法律规定或授权，美国具有反洗钱职能的机构主要有财政部、司法部、税务总署、联邦调查局、美国邮政总局、海关总署、烟酒和枪支专查局、毒品管制局等。这些部门依据法律规定的职责或授权在各自管辖的范围内分别负责涉及洗钱行为和洗钱犯罪案件的调查、侦查、起诉、执行(如扣押、没收、罚款)。
另外，《美国2000年反洗钱战略》提出的四项反洗钱工作目标充分体现了美国反洗钱立法把反洗钱义务主体扩大到了各个领域。目标之一：加强国内执法，截断非法资金流。要实现这一目标的具体措施包括：资源集中于高风险领域；向联邦执法者通报反洗钱优先事项；考察洗钱与逃税之间的关系；加强反洗钱调查的跨机构协作。目标之二：加强公私部门间的合作，努力遏止洗钱活动。具体措施包括：加强对金融机构的保护，使其不为犯罪机构所利用；确保各类金融机构都遵循银行保密法的要求；继续加强联邦和各州金融监管当局的反洗钱工作；提高所报告信息的利用率；同法律和金融专业人员联合会共同努力，以避免洗钱分子接触金融系统。目标之三：加强与州政府及各级地方政府的伙伴关系，开展反洗钱工作。具体措施包括：为各州及各级地方政府的反洗钱执法工作提供基础资金；支持州和各级地方政府对调查人员与检察人员的强化培训。目标之四：加强国际合作，截断世界范围的非法资金流。具体措施包括：推动立法以加强政府能力，保护美国机构及美国金融体系免受国际洗钱活动的危害；对因管理松懈引发洗钱活动的管辖当局施加压力；继续与各国合作以制定并遵守国际反洗钱准则。这样看来，美国的反洗钱义务主体已经包括了金融机构、非金融机构及各行各业。另外，英国、法国、加拿大和瑞士的立法也规定反洗钱义务主体为金融机构与特定非金融机构，并且，各国均对金融机构反洗钱义务作了比较详细的规定。
但是，像菲律宾、泰国等一些国家的反洗钱义务主体就只能是政府设立的某一部门。菲律宾政府设立“反洗钱委员会”来领导全国反洗钱工作。反洗钱委员会由BSP(菲律宾中央银行)总裁担任会长，其组成人员为：保险委员会会长、证券交易委员会会长和相关机构及人员组成。泰国反洗钱机构是反洗钱监事会。泰国反洗钱监事会是国家级层面上的反洗钱机构，由总理挂帅，成员由泰国政府各部门的人员组成。其中包括：财政部长、司法部常务理事、大法官、皇家警察总长、毒品控制办公室主任、财务政策办公室主任、保险部部长、土地部部长、海关部部长、税务部部长、条约法律事务部部长、泰国银行行长、泰国银行协会会长、证券交易委员会会长和其他非政府的学术界专家及律师。
二、国际反洗钱立法及其最新进展
(一)国际反洗钱立法的历程
在经济全球化的背景下，洗钱已经变成一种无国界的行动，只通过少数几个国家的立法制裁、打击洗钱行为，其司法效果和威慑力十分有限，为了加强对洗钱活动的打击力度，从20世纪80年代末开始，各个国家对付洗钱犯罪从加强国内立法阶段走向组建全球性的反洗钱组织阶段，形成全球统一公约的新局面。其标志性的成果是在1988年12月19日，联合国在维也纳召开的关于禁止贩运麻醉品和精神药物第六次会议上提出的《联合国禁毒公约》，这是国际社会首部打击跨国洗钱活动的国际公约，公约为国际社会的反洗钱制定了具有约束力的原则内涵。该公约公告后，已有包括我国在内的100多个国家加入，这些签约国纷纷在其国内实体法中将洗钱规定为犯罪，并积极承担了在打击洗钱犯罪方面开展国际合作的义务。
由于《联合国禁毒公约》只是把国际性洗钱犯罪局限在毒赃洗钱的范围内，这样就把其他犯罪的收益赃款排除在洗钱的范围之外，使得其在反洗钱方面有某种“先天不足”。在这种情况下，欧美一些发达国家试图通过另行制定一个适用面更广的反洗钱国际公约来弥补《联合国禁毒公约》的不足，因此，1990年11月8日，由欧洲理事会制定了《欧洲理事会关于清洗、追查、扣押和没收犯罪收益的公约》(简称《欧洲反洗钱公约》)。与此同时，欧共体委员会(欧盟委员会的前身)也在1990年3月23日向欧共体部长理事会提交了一份反洗钱指令草案。该草案经欧洲议会审议并提出协商修改的意见后，于1991年6月10日在布鲁塞尔经欧共体部长理事会最终通过，形成了《欧共体理事会关于防止为洗钱目的而利用银行系统的指令》(简称《欧盟反洗钱指令》)。为了拉开美洲国家同洗钱犯罪协同作战的序幕， 1992年3月，美洲国家组织在巴哈马的纳索举行大会，通过了《美洲国家组织关于非法毒品交易与相关犯罪的示范法规》(简称《美洲反洗钱示范法》)。《联合国禁毒公约》与上述3个区域性的反洗钱犯罪的法律文件，共同构成了国际反洗钱法律规范的基本框架。
由于金融业是洗钱的主要渠道，金融业的协同行动对反洗钱工作至关重要。1998年，在巴黎举行的7国首脑峰会上，与会国成员参加的金融行动特别工作组(PATF)正式成立，它是以专门研究洗钱犯罪危害、预防以及实施反洗钱的国际统一行动为目的而创立的政府间国际合作组织。金融行动特别工作组提出反洗钱工作的40条建议，作为该组织反洗钱犯罪的原则立场及行动准则。2000年10月，世界著名的金融机构美国大通银行、瑞士信贷银行、德国银行、法国兴业银行、瑞士联合银行、荷兰银行和中国香港汇丰银行等10多家银行，为了发挥合作的功能，防范金融机构的疏漏，在欧洲沃夫斯堡一致通过了国际通用的银行行为新准则——沃夫斯堡准则，该准则规定，参加本准则的银行对开立个人账户的客户有责任和义务核准其真实身份，拒绝接受顾客开设匿名账户；对于政府部门及高级官员的资金必须进行“更严格的检查”，对来自缺乏防范洗钱机制的国家及地区的客户应慎重处理。这个准则对金融界规范自身行为，打击洗钱犯罪起到了积极作用。美国“9·11”恐怖袭击事件发生后，为了切断恐怖分子的资金来源，美国国会制定了《2001年爱国者法案》。
2002年4月，金融行动特别工作组根据恐怖分子筹资活动案例，编纂了针对恐怖组织筹资方式及手段的特别指引，以求协助财经机构及其他相关机构，侦查及举报恐怖组织的筹资划转行为，切断支持恐怖行为的资金链条。
(二)国际反洗钱立法的最新进展
近年来，国际组织对各国反洗钱立法提出了新的要求。首先，金融行动特别工作组(FATF)的“四十项建议”作为反洗钱领域的基本准则。“四十项建议”将洗钱犯罪定为刑事犯罪，要求尽可能广泛地了解洗钱犯罪的上游犯罪，金融机构应了解客户、报告可疑交易，签署反洗钱国际条约等。2001年10月，金融行动特别工作组在“四十项建议”的基础上，针对打击恐怖融资提出了八项特别建议；2004年10月，在巴黎专门针对恐怖分子和犯罪分子跨国境运输现金问题单独制定了一项特别建议。其次，联合国在1988年《禁毒公约》的基础上，于2000年通过了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》，具体规定了洗钱罪的定义和类型并要求成员国将“洗钱罪”适用于“范围最为广泛的上游犯罪”，提出建立金融情报机构，没收和抵押以及没收事宜的国际合作，对推动国际反洗钱立法产生了重大影响。2003年联合国为打击跨国跨区域的腐败犯罪制定了《联合国反腐败公约》，其中有关反洗钱的内容占了大量篇幅，提出了反洗钱制度的重点是验证客户身份，保存交易记录以及报告可疑交易，并在《打击跨国有组织犯罪公约》的基础上对重要公职人员账户强化审查等新的要求。
另外，国际社会反洗钱实践证明，反洗钱的国际间法律协作明显加强。其中有代表性的是沃尔沃思堡集团，它是由12家有名的国际大银行于1999年组成协会，旨在推进金融服务领域反洗钱以及打击恐怖融资方面的行业标准，该集团发布了《私人银行全球反洗钱指导原则》(2000年)、《反对恐怖融资的承诺》(2001年发布、2002年修订)、《甄别、审查和调查的声明》 (2003年)，体现了国际银行业在反洗钱领域的法律合作。为打击恐怖主义活动，2005年10月欧洲理事会联合四家欧洲信用部门联合机构，建立了针对受欧盟金融制裁的个人、组织和机构的数据库。
目前国际社会已逐渐形成了由各个国家、区域组织以及国际组织共同构建的反洗钱网络，这一发展趋势在立法上表现为各国反洗钱法律的制定和完善，尤其体现在刑事立法方面.其上游犯罪由单一罪名逐渐扩展到包括腐败犯罪在内的一系列严重犯罪；在反洗钱方式上，融进了高科技手段，综合调动多方面的力量对洗钱犯罪进行追踪和监测；在金融监管方面，要求金融机构制定金融规章，强化金融监管；在国际合作方面，通过签订双边或多边条约，加强刑事司法协助和信息共享。然而，国际社会反洗钱的进展在整体上仍然处于初级状态，其运行机制在实际运作中仍需要不断完善与发展。
三、主要国家反洗钱法律对中国相关立法的启示
(一)完善反洗钱法律体系
随着市场经济的发展和经济体制改革的不断深入，中国政府也在不断加大打击洗钱犯罪活动的力度。除了依靠传统的行政手段外，近年来主要是重视采取法律手段打击洗钱活动。在《反洗钱法》出台前反洗钱法规散落于诸多法规之中，形成了以刑法为核心、以行政法规为准则、以部门规章为规范的反洗钱法律框架。缺乏一套系统化的“基本大法”，存在着法律体系不完整，系统性、协调性差等问题，影响了反洗钱的力度和效果。《反洗钱法》的颁布，正式建立了我国预防、监控洗钱活动的基本法律制度，与《中华人民共和国刑法》有关制裁、打击洗钱犯罪的法律条款共同构成了我国全面预防、控制和打击洗钱犯罪活动的基本法律框架，形成了一道全面预防监控洗钱活动的反洗钱“法网”。但从国际社会看，反洗钱法律体系一般包括三个层次：第一层次，立法机关制定的专门反洗钱法律；第二层次，由政府或政府部门根据法律授权颁布的行政法规；第三层次，由金融监管部门制定的规章制度或者具有法律效力的反洗钱政策指引。我国出台的《反洗钱法》第一次在法律层面全面确立了我国的反洗钱监督管理机制，明确了国务院反洗钱行政主管部门、国务院有关部门、机构的反洗钱职责分工；将反洗钱义务主体从金融机构扩大到特定非金融机构，并明确了应履行反洗钱义务的金融机构的范围、义务以及违反《反洗钱法》应承担的法律责任；规定了反洗钱调查措施的行使条件、主体、批准程序和期限，以及开展反洗钱国际合作的基本原则等内容。《反洗钱法》与《刑法》有关制裁、打击洗钱犯罪的法律规定共同构筑了我国预防和打击洗钱犯罪活动的基本法律制度，对预防洗钱活动，遏制洗钱犯罪及其上游犯罪，发现和切断资助犯罪行为的资金来源和渠道，防范新的犯罪行为，消除洗钱行为给金融机构带来的潜在金融风险和法律风险，维护金融安全具有非常重要的意义。但随着洗钱犯罪方式上的复杂化，反洗钱方式上也必须融进高科技手段，综合调动多方面的力量对洗钱犯罪进行追踪和监测。因此，由金融监管部门制定的规章制度也应尽快出台。
(二)调整洗钱犯罪定义范围
根据中国刑法第191条的规定，洗钱罪的上游犯罪包括走私犯罪、毒品犯罪、黑社会性质组织犯罪与恐怖组织犯罪等4类犯罪。与多数国家相比，上游犯罪范围显得较窄。如，英国刑法上所规定的“犯罪财产”即上游犯罪包括一切犯罪。金融行动特别工作组“40+9”建议，也明确要求成员对洗钱罪的定义应“涵盖最大范围指定罪行”，应规定洗钱罪的上游犯罪为所有犯罪，或者规定为一定量刑起点以上的所有犯罪(如可判处一年有期徒刑以上的罪行均可为洗钱罪上游犯罪)，并建议各国立法应涵盖20类“指定罪行”。这20类“指定罪行”包括：参与有组织的犯罪集团和诈骗行为，恐怖主义，贩卖人口和组织偷渡，性剥削，非法贩运麻醉药品和精神药物，非法军火交易，非法交易赃物和其他货物，贪污受贿，诈骗，假冒和盗版产品，环境犯罪，谋杀和重伤，绑架、非法拘禁和劫持人质，抢劫或盗窃，走私，敲诈，伪造，盗版，内幕交易和市场操纵等。这20类洗钱犯罪基本上包括了所有重要犯罪行为。从近几年的司法实践看，贪污、贿赂、腐败犯罪有不断上升的势头，其中一个重要原因是对这类犯罪所得的洗钱活动打击不力。随着我国市场经济逐步与全球经济体系融合，走私、贩毒、偷税逃税、贪污受贿、金融诈骗等活动也大量产生，洗钱活动在海内外日益猖獗。尤其是公职人员的贪污腐败犯罪与洗钱活动越来越紧密地联系在一起，已经构成一条完整的上下游犯罪链，并通过洗钱贪官，将贪污受贿的黑钱转移到国外披上了合法外衣。因此，考虑将贪污、贿赂、腐败犯罪和其他严重犯罪规定为洗钱罪的上游犯罪，既是反洗钱工作的需要，也是无法阻挡的趋势。
(三)扩大反洗钱义务主体领域
当前，国际国内反洗钱的客观形势要求必须把反洗钱义务的主体延伸到社会主体的各个方面，包括从反洗钱监管机构、司法机关到金融机构、特定非金融机构等多个层面，构建全面的预防洗钱犯罪体系。我国《反洗钱法》一项重要的规定就是将特定非金融机构纳入反洗钱义务主体。这也是国际反洗钱立法的发展趋势。为了确保特定非金融领域反洗钱工作的有效开展，《反洗钱法》授权中国人民银行会同国务院有关部门制定应当履行反洗钱义务的特定非金融机构的范围、其履行反洗钱义务和对其监督管理的具体办法。前些日子在央行召开的新闻通气会上，央行条法司陈小云司长说，《反洗钱法》明确地把证券公司、保险公司、期货经纪公司纳入到反洗钱义务主体范围之内。但国际上特定非金融机构一般是指房地产、黄金宝石交易商、律师等等，这些机构或个人通常能接触到大额资金交易。我国在这些领域开展反洗钱工作尚缺乏经验，对于这些领域判断“大额”“可疑交易”的标准还不明确。因此，此次出台的《反洗钱法》只是在总则中对特定非金融机构的反洗钱义务做出了描述，今后不但应该对这些特定的非金融机构制定一些必要的具体规定，而且，要进一步把从事房地产销售、贵金属和珠宝交易等机构纳入反洗钱涵盖的义务主体。另外，从国际经验看，只有政府、企业、银行、个人的反洗钱意识不断成熟与合理化，反洗钱才能获得坚实的社会土壤。但在我国，普通公众觉得洗钱活动距离自己很远，实践中，随着洗钱手段的多样化和洗钱方式的复杂化，犯罪分子除了把非法收入洗为合法资金之外，还把合法资金洗成黑钱以作非法用途，如把银行贷款通过洗钱而用于走私；把一种合法的资金洗成另一种表面也合法的资金，如侵占国有资产、偷税漏税；把合法收入通过洗钱逃避监管，如外资企业把合法收入通过洗钱转移到境外。这些常见的洗钱行为与社会的各行各业甚至普通人密切相关。因此，在扩大反洗钱义务主体范围的同时，要转变反洗钱的社会意识，提高普通公众对反洗钱的理解，积极配合反洗钱机构的执法并提供必要信息，共同构造完善的反洗钱情报网。
参考文献：
程小白.国际反洗钱经验对我国反洗钱工作的启示.江西公安专科学校学报,2006,(7).
王英杰.建立和完善我国反洗钱制度的建议.经济研究参考,2005,(55).
阮方民.中英两国反洗钱立法发展比较与启示.中国刑事杂志,2005,(5).
作者：中国人民银行郑州培训学院 岳改枝 来源：《金融理论与实践》2007年第2期
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