简析俄罗斯制度安排和演进趋向
2007-3-28本文认为，俄罗斯基本完成了大规模的制度变迁，正在努力构建一种与俄罗斯本土价值观念相适应的制度安排。这种制度安排可以被认为是“可控式”的制度安排，它的产生是基于：(1)叶利钦时期所推行的“自由式”的制度安排，被俄罗斯转型十多年的实践证明在俄罗斯行不通；(2)普京治理国家的理念及其普京政府的政策措施的推动；(3)“可控式”的制度安排是俄罗斯民族价值观的体现，并成为俄罗斯经济增长及其未来崛起的一个重要推动因素。在这种推断的基础上，本文对俄罗斯“可控式”制度安排的内容，以及它对于拉动俄罗斯经济增长、促进俄罗斯崛起的作用进行了分析，提出一个结论：俄国经济发展，将有可能沿着具有俄罗斯特征的“可控式”制度安排的方向演进。
一、俄罗斯在力图构建一种“可控式”的制度安排
普京执政后，面临两种不同的制度选择：“自由式”的制度安排，或者是“可控式”的制度安排。所谓“自由式”的制度安排，在这里它被理解为：在发展道路和经济观上，俄罗斯继续沿着叶利钦时期所奉行的西方自由民主的市场经济理念，继续采取“华盛顿共识”的经济转轨政策，按照西方社会的基本特征，特别是美国的宪政和经济制度改造俄罗斯；所谓“可控式”的制度安排，在这里指的是：在社会经济发展道路和经济发展观上，俄罗斯放弃叶利钦时期政府所推行的西方自由民主观念和“华盛顿共识”的经济政策，转而实行以俄国传统和文化为核心、以其历史惯性和民族价值观为基本理念、又汲取市场经济一般制度原则，并采取政府“可控制”的市场经济新制度安排。这样的制度安排，被一些人视为“可控制的市场经济”。俄罗斯实行这种“可控式”的制度安排表明，现阶段，俄罗斯正在从叶利钦时期极力主张实行的所谓“自由式”的制度安排，向一种既非计划经济，又有别于叶利钦时期的自由市场经济的制度安排过渡。
普京试图构建的俄罗斯国家的制度安排的基本特点——“可控制的”政权体系。普京之所以选择被我们归为的所谓“可控式”的制度安排，主要基于以下的背景：所谓“自由式”的制度安排，被俄罗斯转型十多年的实践证明在俄罗斯行不通。俄罗斯等国的实践表明，从外部(西方国家)引进的政策和规则，与本国的制度和文化(在这里也可以说是一种文明)之间的“鸿沟”通常很深。在俄罗斯，正式制度与非正式制度之间，存在着巨大的“裂痕”。这个“裂痕”被俄罗斯的学者归结为：(1)“弱国家”；(2)影子经济；(3)没有秩序的所有制分配；(4)社会差距的拉大；(5)犯罪；(6)官僚主义和腐败的盛行。非正式制度的各个方面，特别是文化习俗、道德观念是一种历史积淀的结果，这些一旦形成就不易在短期内被摧毁，因而表现为制度的裂痕。它们是俄罗斯现行社会经济中各种问题产生的原因，也是俄罗斯在前10年转型进程中严重受挫的一个根源。所以，当一个国家发生大规模的经济社会的转型时，从外部引进的制度与本国的非正式制度、文化传统和文明习惯之间，往往存在着巨大的冲突。在俄罗斯等转型国家，这种“冲突”往往表现为一种“转轨文化”的冲突。在“转轨文化”冲突较大的国家，经济社会转轨的效果就小，经济增长的速度就缓慢；反之，在“转轨文化”冲突较小的国家，经济转轨的效果就明显，经济增长速度就相对较快。
从俄罗斯转型的历程中我们发现：俄罗斯制度的演进路径和历史惯性，决定了西方自由民主市场经济的制度，很难在一个很短的历史时期被移植到俄罗斯。在像俄罗斯这样一个有着长久集权统治的国家，很难滋生出诸如美国那样的民主自由的市场经济，很难移植诸如美国那样的西方民主价值观念。综观俄国，俄罗斯在其历史长河中，从未有过商品、货币和自由市场的经济，而是自始至终地延续着一种集权、或者说强权统治的制度轨迹，从沙皇的统治直至斯大林的社会主义，“集权统治”是前苏联的重要历史遗产。这就是叶利钦时期“休克疗法”政策注定失败的制度背景，也是普京的治理经济的理念能够付之实施的制度条件。普京汲取了叶利钦时代的深刻教训，在构建一种新制度安排的过程中，将俄罗斯传统的国家主义、集体主义和爱国主义等价值观，融入其国家治理的理念中，实行强总统、小政府和弱议会的强权治国模式。许多学者把普京称为“可控式民主”的导演者。应该说，“可控式民主”是普京“可控制的”政权体系的政治表现。有的学者指出，随着“可控式民主”进一步加强，“强势总统、弱势政党”的局面开始出现。迄今，我们从普京的个人威信，从普京总统的任期选举和议会选举的投票情况中都可以看出，普京倡导的以自由、民主、个人权利和俄罗斯传统的爱国主义、强国意识、国家作用、社会团结相结合的“俄罗斯新思想”被俄罗斯的公民所接受，普京所倡导的这种“可控式”的制度安排，是符合俄国的国情和民意的。
二、“可控式”的制度安排是俄罗斯民族价值观的体现
普京政府实行的被称为“可控式”的制度安排，是俄罗斯本土价值观的一种体现，也是俄罗斯转型后逐渐得到多数公民认可的一种“新共识”。这种“可控式”的制度安排，体现了普京治理国家的理念：强政府的经济治理+俄罗斯的民族特性。
本文所归纳的“自由式”的制度安排与“可控式”的制度安排，在20世纪90年代俄罗斯，一直存在着激烈的论争。俄罗斯转轨文化的冲突体现在价值观念上，它表现为两种思想——西方化思想和本土化思想的对撞。在政策趋向上，它体现为两种不同的政策目标。普京执政后选择了后者，即普京政府基本上实行的是一种政府“可控式”的制度安排，它也可以被视为一种新的“集权式”经济治理模式。因此，普京必然要超越“华盛顿共识”的经济政策和经济理念，推动俄罗斯走符合其国情和路径的发展道路。这就是：寻找符合俄罗斯民族的治理理念，并且按照这一理念实施经济转型与国家发展的策略。这样的理念、政策和制度安排，为俄罗斯经济快速增长提供了相应的制度环境。这不仅决定俄罗斯必将沿着其制度和历史惯性，寻求其发展道路与模式，而且成为俄罗斯经济增长的一个首要保障。
普京所推行的强权治理经济的理念，来自于俄罗斯制度演进的路径依赖与历史惯性，即俄国的民族思想和特性。普京在就任总统选举之前的一次演讲中强调指出，俄罗斯“竞争力的实现在于俄罗斯的民族思想”。从俄罗斯的历史演进看，俄罗斯民族的一个重要的特征就是集权统治方式。普京执政后，俄罗斯政府逐渐实施“强总统、小政府、弱议会”的治理机制，将工作的重心转向更加务实的国家经济发展，推行以经济发展带动制度变迁和社会改革。这一思路，从根本上扭转了叶利钦时代为改革而转轨、重转轨而轻发展的战略和思路。在普京总统的第二任期里，普京表示将坚持既定的改革道路和国家治理模式。他在国情咨文中指出，“我们政策的基本原则不会发生任何改变”；那种“彻底改变经济政策，全面修正外交政策，偏离历经磨难的俄罗斯所选择的历史道路的做法，只会带来不可逆转的灾难。”按照普京的理念和民族观念，俄罗斯社会经济的发展路径和构想，具有俄罗斯民族特性，体现出俄国的历史传统。这种经济发展的路径大致可以概括为：强权治理、民族特性、资源禀赋、国民素质等。在经济发展的政策方面：
1.强化政府对经济局势的控制能力，实行“强政府”的经济控制。在叶利钦时期，俄罗斯所奉行的是一种“软政府”的自由放任式的经济政策。在俄罗斯转轨的初期，西方主流经济学派主张俄罗斯实行“弱政府”，俄罗斯如要实现转轨，一定要把原来无所不包的集权国家搞散架。但是现实证明，把原有的国家机器搞散架，并不一定就能获得有实质公民权的民主政体。传统体制下最小最弱的部分恰恰是在转轨中最需要强化的部分即司法和执法，所以，对于转轨国家来说，它们需要的是国家机器的重新构建，通过立法把政府的资源进行重新配置。普京执政后，他实行强权政府的统治手腕，实际着手扭转和改变“软政府”与自由放任的经济局面。在2000年的国情咨文中，普京规定了俄罗斯国家职能：(1)国家要对制定总的游戏规则负责，成为规定并遵守游戏规则的保障人；(2)国家要在统一的规章制度范围内开展经济活动；(3)国家要提出社会目标并表达社会利益。此外，国家还是法律的维护者和执行人。
普京政府确立的“国家在经济中的作用”包括以下方面：(1)国家保护产权，国家保障股东对企业经营活动的知情权，保护公民的财产权；(2)提出加强国家竞争能力的概念，保障平等的竞争条件；(3)国家放弃对经济的过多干预，简化企业注册程序；(4)改革金融体系，保障银行活动的透明度，使证券市场成为动员投资的有效机制，并投向最具有前途的经济部门；(6)实行现实的社会政策，优先发展卫生、教育和文化，压缩多余的社会义务，保障养老制度的金融稳定，实行累计性的退休制度；等等。目前，普京领导下的强力集团力量已经形成，并在逐渐取代过去所谓“黑手党”的势力。
普京政府在强化国家权力和政府职能的同时，全面加强了国家对战略性资源的控制与垄断。普京表示：“与经济增长速度直接有关的重要任务之一，是继续对所谓自然垄断的大公司进行改革”。这种改革包括两个相关任务：一方面，打破寡头集团对经济的垄断，合理调节自然垄断部门的活动；另一方面，试图利用支持现政权的金融工业集团振兴俄罗斯，因此政府也扶持那些支持现政权的金融工业集团。近几年来，受到普京支持的军工、能源和原材料部门的寡头得到了发展，让其发挥更大的作用。2004年8月，普京签署了一项命令，限制对549家具有战略意义的企业进行私有化。但是，普京不会使俄罗斯回到旧体制，不会使俄罗斯恢复国有化，不会从总体上改变私有化的结果。对于俄罗斯巨大型企业进行国家垄断与控制，是普京治理经济的重要战略手段。在这方面，俄罗斯著名经济学家阿巴尔金的看法具有一定代表性。他认为，已经形成的自然垄断组织在全国经济中起着决定性作用，在分析垄断组织的经济活动时，不能脱离经济全球化的条件。在当今世界中，跨国公司是全球经济最重要的主体。俄罗斯现有的垄断组织，如天然气工业公司、俄罗斯统一电力股份公司等，只要对它们做理智而全面的权衡就会认识到，它们不仅能将俄经济从危机中解脱出来，而且可使俄经济到21世纪进入世界先进行列。应该把俄罗斯自然垄断组织视为民族的骄傲，它们在世界经济中有许多方面是无与伦比的。因此，他提出建议：在经济改革中不应采取简单的非垄断化措施，将它们化整为零，而是应调整国家与它们之间的关系，具有重要意义的是促进金融工业集团的发展，因为它们能够进行产品的结构性改进，提高产品在国内外市场上的竞争能力。其实，这就是普京的经济思想，也是俄罗斯现实所使然。我们能够预计，俄罗斯经济增长与崛起的经济主力，仍然将是凭借国家所扶持的大型工业集团的力量。
2.遏制“集团利益冲突”及其对经济的影响。普京政府首先整顿和加强管制的重点是石油天然气部门。众所周知，普京政府一方面，确立以能源特别是石油出口作为经济增长点的政策，其中，石油天然气出口成为拉动外贸进出口和经济增长的强项；另一方面，政府对于石油这样的垄断性和盈利率极高的大型公司的经营行为，也进行了强硬的税务审计。俄罗斯的这一经济政策获得了成效。据世界银行报告，2004年，俄罗斯许多大公司鉴于“尤科斯”公司的前车之鉴，惧怕其偷税漏税的状况暴露和政府的审查，因而主动交纳税款。2004年，俄罗斯政府的税收达到4700亿卢布，而2003年这一数额仅为1500亿卢布。
以俄罗斯重要部门为例。在这方面，俄罗斯政府采取了一系列比较强硬的措施：一是委派手下直接管理战略行业。现总统办公厅主任梅德维杰夫从2002年起就一直担任天然气工业股份公司的董事会主席。2002年6月，总统顾问伊万诺夫出任重要的军工集团阿尔马斯一安泰防空武器康采恩董事会主席。2003年4月，普京的外事顾问普里霍季科当选为战术导弹武器集团董事长。2004年6月，总统办公厅副主任谢钦入主俄罗斯石油公司董事会，总统顾问舒瓦洛夫任俄罗斯铁路公司董事。二是打击损害俄罗斯具有战略性和盈利性的大型私营公司。“尤科斯”公司总裁霍多尔科夫斯基的逮捕，就是普京在第一任期内大力打击寡头垄断的延续。目前，俄司法部门追缴“尤科斯”公司拖欠税款工作正在进行中。三是加速组建国家控股的大型石油天然气的国家旗舰企业。2004年9月，普京同意并批准俄罗斯天然气垄断企业厂—天然气工业股份公司和100%国家控股的俄罗斯石油公司合并，组建俄能源领域的“航空母舰”。这两家公司将正式互换股票，俄罗斯石油公司将成为天然气工业股份公司下属的子公司。
3.普京政府虽然实行对经济的强权治理，但却不是“大政府”的治理，而是不断地对官僚主义的行政机构进行精简，这是普京治理经济的一大特点。普京削弱和改革政府机构，果断地进行三大改革：一是把89个行政主体，按地域划为七大联邦区，并直接委派负责人，全面协调地方与中央的权力关系；二是修改不符合分权原则的联邦委员会组成法，使各地行政长官不再自动兼任上院议员和立法机构领导人职务。这样，就从源头上纠正了行政负责人为自己立法的违宪状况，从而也结束了对一些权势者无法进行监督的混乱局面；三是把原来政府的几十个部委精简为十几个，把各部委的审批项目由原来的500多个减少到102个。在中央政府中减少了200多名副部长，只保留一位副总理。这使俄罗斯政府的行政开支大大削减。现在，俄罗斯政府每年的财政收入都大于财政支出。如2003年，俄政府财政收入占年度GDP的比重为19.6%，支出占年度GDP的比重为17.9%，收入大于支出1.7%；2004年，财政收入占年度GDP的比重为20.4%，而支出占16.1%，收入大于支出4.3%。2003年，政府节约了100多亿卢布行政经费。由于政府收入的不断增加，现在俄罗斯所讨论的一个问题就是：政府是将资金投入于国家项目，还是用于增加社会支出如增拨养老金等的支出。
三、俄罗斯“可控式”制度安排对经济发展的影响
俄罗斯在完成制度变迁后实行一种什么样的制度安排，应该是我们关注和探讨的一个重要问题。因为，制度安排的有效性往往取决于一种制度的合理性，而这种制度的有效性，则体现在一个国家的经济增长与发展方略上。尽管在新制度经济学中，制度对经济增长和发展乃是极其重要的因素这一论点得到了广泛认可，那么，俄罗斯等转型国家的经济转轨作为一种特殊的经济形态，俄罗斯“可控式”制度安排，是否有利于经济出现增长与社会发展?
应该承认，普京执政以来，俄罗斯经济已经出现根本性的变化。这种变化集中体现在：俄罗斯国家政治生活走向稳定，社会经济逐渐处于有序发展的态势。一个最为突出的标志是，俄经济开始以较快的速度恢复和实现增长。根据世界银行的统计，自1999-2003年，俄罗斯国内生产总值累计增长率高达38%。目前，俄罗斯GDP总额已经超过5500亿美元(按1美元约合28.2卢布计算)，人均GDP突破4000美元。近年来，俄罗斯每年的外贸顺差大致在400亿-600亿美元之间。在2004年俄罗斯政府的国情咨文中指出，过去长期的经济危机，使俄罗斯的经济潜力几乎丧失一半。但是，在最近的4年中，俄罗斯已经弥补了转型以来40%的经济潜力，不过仍然没能达到1989年的水平。
俄罗斯经济社会的变化与重新崛起，与普京政府致力于“可控式”制度安排的努力密切相关。一个非常重要的原因，应该被人们所认识，即普京治理经济的理念，强政府的经济治理+俄罗斯的民族特性，对于俄罗斯经济恢复、增长、发展与未来崛起将具有决定意义。一些学者强调，俄经济增长以及能否保持增长态势主要决于两个关键性的因素：一个是国际市场的原油价格，另一个是当局所奉行的经济政策。这样的论点大致囊括了俄罗斯经济增长的基本动因。同时，我们在探讨俄罗斯经济增长的原因时，还需要认识到普京治理经济的理念、以及这个理念对于俄罗斯经济崛起的重要意义。在国际上，人们已经意识到“俄罗斯重新崛起”的可能性，也有很多学者提出了谨慎乐观的预测。应该说，这一观点目前越来越占据主流。如有的学者指出，在未来的20年之后，俄罗斯与中国、印度和巴西将并列为世界经济的“四熊”。俄罗斯、中国、印度和巴西四国，即BRICs(即巴西、俄罗斯、印度和中国四国英文名字简称)的快速增长，正在得到广泛的研究和关注。美国经济学家多米尼克·威尔逊在接受日本双周刊《追求》杂志专访时在谈到俄罗斯经济时指出，俄罗斯经济将迅速增长，20年后才会减速，30年后将成为欧洲首屈一指的经济大国。
四、小结
俄罗斯普京政府强调的是国家强权力量对经济的控制和对经济治理的干预，相对于叶利钦的完全的自由市场经济模式，这一制度模式的优势和效果，越来越得到显现。大体上说，俄罗斯的市场经济改革已经进入“后转型时期”，也就是说，俄罗斯的市场经济制度安排的框架已经显现，如果按照一些学者对于“转型”的定义，“转轨的核心是大规模的宪政制度的转变”这一说法，俄罗斯已经在立法程序上完成了大规模的制度变迁，也即“宪政制度的转变”，这就为俄罗斯逐渐形成一种依照自身国情特点所构建的新制度安排提供了条件。在这样的背景下，俄国经济发展将有可能沿着具有俄罗斯特征的“可控式”制度安排的方向演进。如果俄罗斯的经济增长是基于“可控式”的制度安排的努力，如果俄罗斯经济增长是衡量俄转型绩效的一个重要标准，如果这样的强权治理有助于俄保持经济增长和社会稳定。那么，这可能就是合乎其国情的一条演进道路。
作者：中国青年政治学院 田春生 来源：《经济研究参考》2007年第7期
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