中国第三轮区域经济冲突凸现 警惕地方保护主义
2007-03-23 02:14:31 来源: 南方周末(广州)从2002年开始的新一轮区域经济冲突表现出以下一些特点———市场份额的争夺更加激烈，地方保护主义抬头；外资的进入使得区域经济冲突趋于复杂化；重复建设由传统和耐用消费品行业逐渐向高新技术行业蔓延。
张可云
国家“十一五”规划专家委员会委员张可云访谈
■在1980年代和1990年代，中国先后发生了两轮区域经济冲突，表现为区域间重复建设、能源原材料争夺与市场封锁等，对国民经济造成巨大影响。
■从2002年开始的新一轮区域经济冲突表现出以下一些特点———市场份额的争夺更加激烈，地方保护主义抬头；外资的进入使得区域经济冲突趋于复杂化；重复建设由传统和耐用消费品行业逐渐向高新技术行业蔓延。继以彩电、冰箱等家电制造业和汽车、钢铁等生产线为标志的几轮重复建设后，以电子信息、新材料、生物医药工程为代表的重复建设正在中国凸现。
近日，国家发改委地区经济司副司长陈宣庆、国家“十一五”规划专家委员会专家张可云等表示，中国第三轮区域经济冲突正在形成，并且表现出与前两轮不同的新特点。此观点通过他们共同主编并于近期出版的《统筹区域发展的战略问题与政策研究》一书表述出来。
在1980年代和1990年代，中国先后发生了两轮区域经济冲突，表现为区域间重复建设、能源原材料争夺与市场封锁等，对国民经济造成巨大影响。
为此，本报记者近日专访了中国人民大学公共管理学院区域与城市经济研究所教授张可云。42岁的张可云是最年轻的“十一五”规划专家委员会委员，他自1991年就开始研究区域经济合作与冲突问题，并兼任北京等多个城市的政府顾问。
从5年前开始
记者：第三轮区域经济冲突是从什么时候形成的，原因是什么？
张可云：第三轮区域经济冲突于2002年开始出现，当时的背景是2001年中国刚刚加入世贸组织，而此时中国经济经历了长期压抑、内外需求严重不足的阶段。2002年开始发生改变，当年上半年，集体和个体投资分别增长了15.8％和19.4％，这两项投资增长对总体固定资产投资增长的贡献率达到23.8％。
各地开始大量上马投资项目，主要表现为原材料项目的投资增长，比如钢铁厂、电解铝等项目，后来因为电力紧缺，发电厂建设又成为各地的热门投资项目，重复建设严重。2006年被查处的内蒙古新丰电厂项目，就是这个热潮的延续。
记者：区域经济冲突的表现是什么？
张可云：区域经济冲突的基本线索是非常清楚的，首先是重复建设(即盲目引进与重复布局)，然后是原料大战，其次是市场封锁，最后是价格大战。区域冲突实际上的源头是重复建设，而重复建设又与宏观经济的快速发展、投资膨胀相联系。
记者：实际上区域冲突与重复建设的热潮在时间上是相吻合的？
张可云：没错，我们可以看到，三轮区域冲突中都是以重复建设为起点的，第一轮区域经济冲突中就出现了两次重复建设高潮。改革开放初至20世纪末，中国工业经历了三次重复建设的高峰：第一次是1980年前后，重复建设的领域主要集中在轻纺产品和自行车、缝纫机、手表等这些群众必需的基本生活用品；第二次是1985年至1988年，重复建设的领域主要集中在彩电、电冰箱、洗衣机等耐用消费品；第三次是1992年以后，重复建设的领域主要集中在汽车、电子、机械、石化等重化工业。当前中国正面临着第四次重复建设的高潮，新一轮重复建设的危害更大，情况更为复杂。
警惕地方保护
记者：你刚才说了，和第一轮、第二轮相比，这一轮情况更复杂，危险性更大，具体表现在什么地方？
张可云：每一轮区域经济冲突发生的制度背景是不一样的，但是共同的特点是每一轮冲突都比上一轮范围更广，对国民经济冲击也越来越大。治理的难度也越来越大。
刚才已经提及，这一轮有三个明显的特点，一是在前两轮中，重复建设、原料大战、市场封锁是依次出现，但是这一轮因为市场的变化，可能同时出现，这意味着在本轮区域经济冲突中，市场份额的争夺更加激烈。典型的例子是，2005年5月13日，某省政府下发的关于支持当地汽车集团公司发展的意见，具有明显的地方保护主义色彩，例如，“县以上行政单位，经批准购买汽车的，要按规定的标准首选一汽汽车”、“省直机关及所属各单位购车和报废更新车辆时，必须购买一汽汽车”，应该说该意见不仅不可能取得预期效果，而且极有可能会引发新一轮的地区间汽车市场封锁。该省不是特例，只要是汽车生产地区，都存在或明或暗的地方保护政策。
第二个特点是外资的进入，使得区域经济冲突趋于复杂化。前两轮的区域经济冲突外资的介入是有限的，而在第三轮冲突期间，由于中国对外开放程度提高，外资的大举进入会使国内区域经济冲突出现国际化的特征。中国是世界最大的铁矿石进口国，却没有价格主导权，很多人把原因归结于日本，但我们发现，因为国内各地重复建设钢铁企业，为了争夺原材料，互相抬价。后来商务部出面协调后，还有3家国内企业偷偷摸摸与国外铁矿石生产企业制订高价。同时外资进入内地投资建厂，又使我们的国际竞争国内化。
第三个特点就是重复建设由传统和耐用消费品行业逐渐向高新技术行业蔓延。继彩电、冰箱等家电制造业和汽车、钢铁等生产线为标志的几轮重复建设后，以电子信息、新材料、生物医药工程为代表的重复建设正在中国凸现。高科技园区建设热潮正席卷全国。中国的“硅谷”至少有数十家，仅仅长三角地区，就有上海、杭州、苏州三地的不同称呼的“硅谷”。
记者：第三轮区域经济冲突将产生什么样的不良后果？
张可云：区域经济冲突的特点是重复建设后的原材料争夺和市场封锁，第三轮表现得尤其严重，在新一轮投资膨胀到来之时，能源成为各地方政府和企业的争夺重点，同时当前的地方保护现象呈现以下三个突出特点：一是保护的内容发生变化。从以保护当地资源为主变为以保护当地市场为主，以各种方式限制外地产品进入当地市场。二是保护手段更加隐秘。比如，一些地方通过制定一些只有当地产品才具备的所谓技术、质量、环保或安全标准，限制外地产品进入本地。三是保护范围不断扩大。目前地方保护已经由产品市场扩大到要素市场。
这将直接影响中国的整体竞争力，以及对产业结构调整和自主创新能力提高都有很大的伤害。导致宏观经济波动和区域产业结构趋同，也造成企业效率低下。
记者：区域重复建设的投资主体是谁，是国有企业还是民营企业？为什么最后更多的是民营企业为此承担了代价？
张可云：第一轮重复建设的主体是地方政府，第二轮是地方政府、企业和个人，第三轮就是全民参与了，包括外资。民营企业承担了惩罚的代价，关键是地方政府的失职。地方政府的职能是提供服务(包括信息服务)，应该告知企业投资的风险，但是很多地方政府为了当地的税收和GDP的增长，反而鼓励企业参与重复建设，为企业重复建设提供便利条件。这实际上是地方政府越权参与微观经济活动。
需要立法和专门的管理机构
记者：在西方成熟市场经济国家，似乎没有人提“重复建设”这个问题，因为每个市场主体会为自己的投资负责，市场也会自行调节各个主体的投资行为。那为什么中国总是担心重复建设？
张可云：这主要是由于我们的市场经济还不成熟。具体而言，虽然中国的社会主义市场经济体制已经初步建立，但其完善还需要一个过程。企业与地方政府之间的利益关系、中央与地方政府之间的利益关系没有规范的制度界定，是市场经济不完善的一个表现。可以说，政府与企业的改革还任重道远。
记者：为什么地方政府有源源不断的投资热情？
张可云：这与中央与地方利益分配机制有关系。以前是全国一盘棋，实行“分灶吃饭”与分税制以后，地方政府成为独立的利益主体，于是他们就有了投资的冲动，因为区域经济的发展与当地居民收入和地方财政收入的提高有很大关系。但是他们的发展热情仅仅局限于本行政区域内，所以区域冲突就难免。这就需要中央政府来最终协调。
我在调研的过程中，去了很多地方，当地的官员也认为区域冲突不好，但是他们没有能力也没有动力去解决这个问题，解决这个问题最终只能靠中央政府。
记者：您认为地方政府应该做什么，不应该做什么？
张可云：在全球化时代，地方政府需要克服地方之间的利益矛盾与冲突，不然就会出现严重的肥水外流局面。中国的地方政府发展地方经济的政策手段主要有两个：即减免税收与廉价或无偿提供土地。从经济学角度来分析这种地方政策是无效的，而且会导致相关地方之间激烈的利益矛盾与冲突。在一个地方政府免税的情况下，其他地方政府也会“比照办理”，因为在其他地方免税而本地不免税的情况下，本地的利益会受到侵害。
地方政府参与区域管理的重点包括：第一，改善企业跨区域活动的环境，促进企业主导型区域经济合作；第二，彻底摒弃地方保护主义的做法，改革地方政府与企业的关系；第三，科学制定行政区内的发展规划和战略重点，在争取中央政府支持的同时对区域内重点产业和重点空间的发展予以支持。
记者：如何抑制地方政府的投资热情？
张可云：首先是应该有立法。我们发现，从1980年代到2004年，国务院共出台了5个关于消除地方保护的文件，但没有什么效果，为什么呢？因为没有法律效应，文件只是禁止你干什么，但是没有惩罚措施。所以我们应该加强区域协调的立法。
另外，完善区域管理的核心内容是区域管理制度基础建设，主要包括两个方面，即明确“谁管”和“管谁”，但是目前这两个问题还没有明确。在谁管的问题上，有很多中央政府部门涉及对地方的管理，但几乎无一部门具有立法意义上的区域政策与规划资源。形成的结果是“事事有人管(有好处的)，事事无人管(有麻烦的)”，中央部门间冲突不断，甚至将冲突延伸至地方。因此我认为应当把管理职能集中起来，成立一个权威的区域管理委员会。
记者：你认为应该成立一个专门的区域协调机构？
张可云：对，我认为应该成立这样的一个机构，专门负责协调区域合作与冲突的问题，这个机构应该在国务院的直接领导下。负责人的级别只有足够地高，才能发挥这个机构的作用。在国外，都有专门的区域规划部门。比如欧盟的第16个事务部就是分管区域协调的。英国也有一个区域协调领导小组。现在中央政府对于区域经济冲突比较重视，但是还没有形成切实可行的管理方法。
■链接
过去两轮区域冲突
第一轮冲突
时间：1980年起后果：假货横行“三角债”难收场
当时中央和地方“分灶吃饭”等财政体制改革措施陆续实施，各地区获得了一定的财政、投资与外贸等权力，地方经济利益得到明确承认。地方政府出于对财政收入的追求，竞相向见效快、价高利大的加工工业投资，竞相从国外引进这些加工工业的设备与技术，重复引进建设颇多。
到1985年，重复建设导致原材料供应严重短缺，各地区为了不使本区内的加工能力闲置，政府、企业甚至个人纷纷加入原材料大战行列，区域经济大战此起彼伏，而且冲突剧烈。能源和原材料争夺战导致全国物价总水平大幅度上涨，通货膨胀日益严重。与此同时，扭曲的价格信号导致农副产品及原材料的需求虚假，出现过剩，随后加工产品也因盲目生产普遍出现供大于求。
至1992年，冲突最终导致市场疲软，各地经济增长趋于缓慢。随后区域市场封锁蔓延，区域间经济联系被割裂。在地方保护的荫庇下，假冒伪劣产品横行于市，优质产品却找不到销路。各级地方政府更插手资金流转领域，清理企业债务时采取“先区内后区外”的清欠原则，致使“三角债”愈来愈复杂，最终中央政府不得不出面组织清理“三角债”与限产压库工作。
第二轮冲突
时间：1992年起后果：市场疲软恶性竞价
1992年中国确立了社会主义市场经济的发展方向，随后以国有经济、集体经济和私营经济为主、各种经济成分全面异常扩张为特征的第二轮区域重复建设与区域冲突，直接导致1990年代中后期全国经济过热及随后市场的需求不足，整个国民经济渐显疲软之态，恶性价格竞争以及新的区域市场封锁政策在各地出现。
(资料来源：本报根据公开资料整理)
本文来源：南方周末 作者：黄小伟
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