房改大棋局
人大、政协也开始发挥自己的力量，逐步介入到地方房地产调控，监督地方政府对中央调控政策的执行力，保证“国十五条”等多个政策的落地。2006年春夏，新中国历史上首次出现了直接以房地产市场为对象的宏观调控。
这是极不平常的。尽管在此前的多次宏观经济调控中，也出现过对房地产调控，但从未像这次把房地产作为调控的首要目标。这一轮房地产调控，更表明这已经不是简单的个别产业问题，而是同中国经济的健康和安全紧密联系。
这轮调控切实触动了利益集团的根基。控制房地产、土地审批、金融等优势资源的开发商、地方政府、银行等寡头们纷纷粉墨登场，通过各种场合表达各自的利益诉求。
在这次的全国“两会”上，全国人大代表和政协委员们对房地产调控表现出来的前所未有过的关注，并不能仅仅视作是对以往调控措施的检阅，更大程度上是向外界传达出这样一个积极的信号：人大、政协将真正介入到房地产调控中来。
这个不容忽视的力量的加盟，将使得房地产调控背后的政经格局朝良性方向前进一大步。这也将是第三轮地产调控的最大看点。
利益集团之盟
“为什么美国联邦储备银行没有工人阶级的代表？”
发出这个质疑的，是2001年诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格里茨。他认为，既然联储的政策会影响到工人阶级的福利，他们就应该有权参与联储的决策。
推及到中国：为什么每次房地产调控政策的出台，几乎都走专家路线，而缺乏失地农民、工薪阶层等弱势群体的声音？
弱势群体缺位的背后，是强势利益集团通过结盟，联手推动地价、房价的节节攀升，合伙瓜分房地产开发带来的巨额“剪刀差”。
以上海为例，上海市统计局公布的数据表明，2005年上海市房地产企业销售收入达2160多亿。其毛利至少在1200亿以上。这部分利润被开发商收进腰包。
地方政府也是获利方之一。地方政府一般通过房地产税收来取得大量的财政收入，并通过房地产来带动相关产业的发展。
统计数据表明，“十五”时期，北京GDP增长有30%左右来自房地产。同期，上海房地产增加值年均增长（绝对值）20.54%，2005年达到670.23亿元，占全市生产总值的7.3%；房地产开发投资额年均增长（绝对值）17.1%，高于同期全市固定资产投资的增长。另据计算，房地产业所产生的税、费和土地出让金相当于同期上海地方财政收入的35%左右。
而对于像杭州、宁波、温州、南京、重庆等等其它一线城市或二线城市来说，房地产对地方经济发展的推动，都不可小视。
还有一个起重要作用的利益集团，即银行。普遍的认识是，银行既是房地产价格攀升的推动者，也是房地产市场的长期受益者。住房消费信贷的大幅度发展，给银行带来了发展机遇与获利空间。
正是有了利益这条纽带的串联，利益集团们在宏调语境下，表情一致。
执行力考验
2007年1月16日，国家税务总局下发了《关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》，在地产界掀起巨大波澜。
随后，上海的多家大型房地产开发商展开了积极的游说工作。这条政策触及到了他们的利益。土地增值税一旦真正被清理，按照粗略估算，上海每年至少都能收上来四五百亿。因为上海土地增值额大多远远超过扣除项目金额的50%。
实际上，对于土地增值税，上海的开发商们已经不是第一次联手抵触。虽然从1993年开始，有关征收土地增值税的通知就已经发出，截至目前，国家和上海财税部门针对此税种下发过30多个文件。但上海以及整个全国很多地方，并没有完全执行这个政策，而是把土地增值税预征率统一调整为销售金额的1%。
虽然国家税务总局规定从2月1日起开始全面清理土地增值税项目，但目前地方上也鲜有出台相关配套措施。
此前，在央行“121号文件”等要求收紧信贷的文件出台之际，北京的房地产大腕就开始采取“上书”、资助论坛、开研讨会、利用他们掌握的媒体制造舆论等方式，来左右地方对于政策的执行。
实际上，“121号文件”等一系列看似相当强硬的收缩信贷的文件下发后，房地产贷款也仍然保持着高速增长。很多大型城市的房地产开发商，开发资金80%以上来自银行。
在2006年的第二轮地根调控中，另外一个引起业界广泛关注的政策，就是九部委下发的《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》中制定的新规则：变革现行各类商业用地的土地出让竞价方式，推行“竞地价、竞房价”的招标方式，目前看来执行也并不理想。
2006年，“执行力”一词首次被写进政府工作报告；今年，“增强执行力”再次出现在政府工作报告中。全国人大代表在审议报告时认为，一定要采取切实措施，纠正当前一些地方存在的“执行力打折”问题。
作为全国政协委员，建业住宅集团（中国）有限公司董事长胡葆森和山东经济学院房地产经济所所长郭松海均在“两会”期间公开表示，2007年不应该有更多或者更严厉的政策出台，而应该是一个落实政策年。
兼听而后决策
“房奴”———这个2006年的“当红”字眼相当准确地描述了一个阶层的生存图景。
他们本无房。但他们要结婚，要生孩子；他们想要属于自己的家。最终，他们不得不债台高筑去买房。
2006年9月，上海市宝山区人民法院一审判结20例，允许购房人解除购房合同，开发商应退还房款，收回价格已大大“缩水”的房屋。
退房的原因很简单。2005年2月份，他们在大华公司开发的一个楼盘买了均价在13600元/平米的房子，但到了下半年，由于楼市宏观调控趋紧，上海中外环线周边地区房价下跌，同类房价最低跌到每平方米8000多元。如此一来，买房人房子还没到手，每套价格就“缩水”了三四十万元。
于是，他们要求退房。但遭到了大华公司的强硬拒绝。他们把大华公司告上了法庭，并最终获胜。
一方是房奴，一方是位列上海地产50强第二位的大华公司。这个事件，被上海地产界视为具有标志意义的事件。
实际上，目前，失地农民、动迁户、拆迁户、普通业主等一些过去被视为弱势群体的人群，正在通过各种渠道向决策层传递着他们集体的声音。
在此次“两会”上，全国人大代表提交的有关住房的议案中，与廉租房和经济适用房相关的占了多数。而一份由民革中央提交的《关于政府参与投资建设经济适用房和廉租房的建议》的提案，则被全国政协会议提案组定为第1号提案。对于种种意见和建议，建设部部长汪光焘给予了正面回应，他表示，今年年底前所有城市将建廉租房。
而此间的一些政策，也体现了中央对于维护大多数普通百姓利益的政治深意和决心。
《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》就要求：新批住房土地中小套型要占70%以上，新建住房90平米要占70%以上，自住房购买首付比例维持20%，5年以内转让住房要交纳全额营业税。
此类规定都倾向于维护普通百姓的住房利益。也可以看作是对前几年某些房地产商“富人论”的一次明确、响亮的回答，和对曾经有过的部分群众“不买房运动”的积极回应。
如今，更让他们宽慰的是，除了监察部的参与之外，人大、政协也开始发挥自己的力量，逐步介入到地方房地产调控，监督地方政府对中央调控政策的执行力，保证“国十五条”等多个政策的落地。
从多个部门反馈的消息来看，今后，地方在制定调控政策之前，不仅要召集人大代表、政协委员等参加的相关咨询会议，最终方案还要经过地方人大。还有一些地方人大，将会要求地方政府相关部门，要定期汇报房地产调控效果。
一个全新的房地产调控时代，正在来临。
国土资源部的“部委攻略”
本报记者 范利祥 上海报道
国土资源部正在与部分中央部委沟通，准备全面上收高新技术开发区、民营经济园区等园区管委会的土地管理权和规划管理权。
“土地调控要想取得理想的效果，必须加强与其他部委的合作力度。”正在北京参加“两会”的全国政协委员、国土资源部咨询中心副主任刘文甲对本报记者说。
细心人士不难发现，自2006年第二轮土地调控实施以来，国土资源部部长孙文盛每次召开土地调控方面的会议时，总不忘强调“要做好与其他部门的沟通工作”。
从单兵作战到联合作战，可谓是第二轮土地调控中的一个大看点，也是第三轮土地调控中的重点和难点。
开发区圈地背后
开发区一直是地方政府圈地的“重灾区”。但国土资源部的调查发现，很多开发区，尤其是一些国家级的开发区，背后都难免牵涉到对应的中央部委。
“你来投资？有的是地。”最近，位于江苏苏南的一家民营科技园区管委会副主任在上海的一个招商引资活动上，对位于浦东新区的一家高科技企业老总信誓旦旦地说。
该民营科技园成立于2000年6月，成立当年即被科技部批准为国家级民营科技园区。其规划用地三平方公里，目前已开发两平方公里。
“土地批租，价格为180元/平方米，使用年限为50年；土地租赁，价格为每亩1万元/年……”在该园区管委会副主任递给前来打听消息的企业负责人的宣传单上，写着详细的优惠政策。
“现在国家不是规定不准‘以租代征’了吗？”一位企业老总问。
“放心吧，只要你有好项目，有科技部的批文，我们就能在这里给你搞到地，租赁十年二十年，都没有问题。”该园区管委会副主任直言不讳地说。
据本报记者调查，这个民营科技园区设立的初衷是扶持民营高科技企业的发展，但实际上，其中已有500多亩地被外资企业利用；500多亩用于房地产开发。
放眼全国，几乎每个省份的每个市县，都有自己的民营高科技园区，他们均获得了国家有关部委的支持。
除了上述民营高科技园区，一些国家级高新技术开发区，土地性质变异现象也屡见不鲜。
中国科协的一份调研报告指出，许多高新园区弃国家土地管理部门对经营性土地协议出让的禁令于不顾，擅自改变土地用途搞房地产开发，获取较高的收益，来弥补工业用地的亏空。中国科协的调研发现，个别国家级高新技术开发区内房地产用地甚至达到100%。
其实，这种现象早就引起了国土资源部的高度重视。国土资源部执法监察局局长张新宝曾公开表示，个别开发区（园区）土地管理权和规划管理权的下放，与相关部委的支持有关。
“我们在安徽发现，一个国家级开发区管委会多年来一直行使‘土地征用、划拨、土地使用权出让、转让，核发《国有土地使用证》并实施地政地籍管理’和区内规划管理、核发《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等职能。”张新宝说，而同意该开发区行使上述职能的，是国务院的两个部门。
尽管没有具体指明是哪两个部门，但“做好与其他部门的沟通工作”，一直是国土资源部重要工作之一。
推进部门沟通
目前，很多中央部委都有相关开发区或园区的审批权限。
“只要能挂上部委的旗号，升级为‘国家级’，在用地上就有了很大的方便。”一家民政部批准设立的开发区负责人透露。
按照国土资源部一位人士的说法，各部委之间协调的不够顺畅，会在相当程度上影响土地调控效果。
他举例分析，全国土地利用总体规划修编被国务院驳回后，“开了很多会研究这个事，每个会都要请有关部委参加”。他透露，“但每个部委的参会代表都说自己的难处。”至今，修编“还没有最后的结果”。
在2006年的第二轮土地调控中，一个不难发现的现象是，国土资源部频频与其他中央部门联合发文，联手调控土地。比如2006年5月份包括国土资源部在内的九部门下发了《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》。
不仅如此，在国土资源部的积极争取下，一些关键性通知也以国务院的名义发出。如去年9月5日，国务院发出了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》；10月初，国务院又发出了《关于进一步加强和改进中央单位用地管理工作的意见》等等。
此外，国土资源部还正在与部分中央部委进行沟通，准备全面上收国家级经济技术开发区、高新技术开发区、民营经济园区等等中央部委批准的这些园区管委会的土地管理权和规划管理权。
“推进部委之间的沟通与合作，土地调控政策才能真正落实下去。”国土资源部官员表示。
从“经营城市”到“政府私利”
谁的土地盛宴？
本报记者 陈善哲 深圳报道
扩大房产供给的关键点，在于打破目前由政府垄断土地一级市场的批租制度。政府为了追求GDP和财政收入进行的征地行为，不能算是“公共利益”
在两会进行期间，全国人大代表洪可柱因为点名批评某些经济学家为利益集团代言，而与他们发生了一场激烈的争论。
这一次，洪可柱把批评的矛头转向了地方政府。
洪可柱在向大会提交的《关于革除地方政府土地财政之弊遏制房价上涨的建议》里，将房价上涨归咎于地方政府“以地生财”的城市经营之道。
在近两年全国各地房价一路飙涨的背景下，地方政府的土地批租行为受到抨击。很多人相信，地方政府通过高价出售土地获取了丰厚的地价收益，同时也为一路走高的房价推波助澜。
从2005年中央对房地产的宏观调控开始，关于某些地方政府面对中央政令“欲迎还拒”的暧昧心态的争论就没有停止过。
国务院总理温家宝在政府工作报告中指出，要深入整顿和规范房地产市场秩序，强化房地产市场监管，依法惩治房地产开发、交易、中介等环节的违法违规行为，“地方各级政府要对房地产市场的调控和监管切实负起责任”。
土地的诱惑
针对地方政府吃“土地财政”的现象，洪可柱分析说，是由于事权与财权搭配不合理的财政体制造成的。在实行中央与地方的分税制后，中央的财政集中度达到50%，省市财政占30%，县乡财政仅占20%，而后者却需要供养67%的财政人口，留给地方的主要是建筑税和房地产税，“现行的财政体制迫使地方政府靠土地生财。”
但是归咎于财政体制的说法不无争议。财政部部长金人庆在3月9日的记者招待会上否定了这个说法。他认为尽管省地县财政收入分配上有不平衡，但是“只要把资金安排好，体制调整好，保证当地政权的正常运转，包括老百姓的民生问题，以及一些必要的发展，我想财力还是有一定保证的”。
同时，金人庆表示确实有些地方靠出卖土地得到大量收益，作为所谓的“第二财政”去搞形象工程，“这是中央不赞成的、不提倡的”。
中央政府的态度，抑制不了地方政府对城市建设巨额资金的饥渴。随着大中城市房价从2000年左右开始驶入快速上行的通道，随之起舞的“经营城市”理念也在全国各地开花。
中国社会科学院工业经济研究所投资与市场研究室主任曹建海说，很多地方“经营城市”的核心内容就是“经营土地”。政府通过操作土地规划和交易的支点，从而盘活整个城市的存量资产，并为原先步履维艰的城市基础设施建设聚拢资金。
在全国各地“经营城市”的浪潮中，青岛市曾经被视为典范。青岛市有关部门提交的一份报告提及经营城市时称：“城市土地是城市赖以生存和发展的基础，是重要的国有资产。经营城市土地是经营城市的主要内容，也是城建资金的主要来源。”
因违纪而落马的青岛前市委书记杜世成在2002年主政青岛后，开始推出一系列“经营城市”的举措。青岛曾举办“城市经营促进周”，其核心内容就是进行土地的大规模拍卖，其间获得的土地出让金超出底价60%，达到5亿元。
位处房地产市场一线的大型城市已经品尝到“经营城市”带来的甜头。曹建海说，很多地方政府的财力收入中，通过拍卖土地获取的土地出让金占到50%以上。
一线城市“经营土地”的风尚被更低级别的县镇政府如法炮制。在温州市苍南县县城，一座初具规模的新城在几年间就迅速建立起来。县政府的规划目标是从2001年开始，“两年建设基础，五年初具规模，八年基本建成”。支撑庞大资金来源的正是“经营城市”的理念。管委会一位工作人员说，通过城市规划和土地资源的配置，城市基础建设获得了滚动发展的资金。
洪可柱说，在目前的供地结构中，基础设施用地占40%或50%，工业性用地占30%，经营性用地占30%或20%。由于各地招商引资必须压低工业地价，因此土地开发的成本只能由经营性用地的收入来支撑。土地财政将会导致很多弊端，最直接的表现的就是房价上涨。
爱恨交加的“高房价”
在青岛正式祭出“经营城市”的大旗之前，青岛房价年均涨幅被控制在5%以内，而在“经营城市”的一系列举措被大张旗鼓地推广开以后，该市房价年均涨幅超过10%。根据有关部门的调查，青岛部分楼盘的地面价格已经占房价的50%以上。
从“经营城市”概念的提出，到城市建设的“大干快上”，再到房地产价格的突飞猛进，已经被各大城市反复证明的逻辑，仍然在三、四线城镇持续“依样画葫芦”。
2007年的春节还没有结束，温州市苍南县就刮起一股抢购房地产的风潮。苍南华府置业有限公司开发的位于新区的“新世纪花园”，在刚开工的情况下就面向社会公开认购摇号。每张认购卡以数万元不等的价格在市场上被转卖。一切如同两年前温州人在上海所经历的那样。
事实上，由于高地价导致高房价的说法在全国不乏市场。洪可柱认为，不少地方政府以卖地获利，又从高企的房价中得到更多税收。
深圳社科院城市营运研究中心主任高海燕说，有两个动机促使地方政府可能更乐于见到房价维持在高水平。一个是追求GDP和增加财政收入的动机，使政府更愿意把土地用于附加值更高的商业用途，而不是用做住宅开发，这限制了市场上供给的不足。另一方面，由于土地增值，也将使保有大量土地的政府获益匪浅。
在两会举行期间，政协委员和人大代表们纷纷对高房价表达不满。河南全国政协委员储亚平说，调控房价政府应该“大胆有为”。他建议各地建立相应的考核指标体系，使那些普通住宅建设进展缓慢、房地产市场问题较多的地方政府负责人承担相应责任。
可以预见，在将来地方政府将受到更大压力，以降低房价。就在两会期间，深圳国土局公布了整治房地产市场的十大措施，包括“房地产开发企业取得预售许可证后，必须全部即时公开销售，并明码标价，待售的房源，不得无故拒售，不得采取分期销售”。
曹建海说，扩大房产供给的关键点，在于打破目前由政府垄断土地一级市场的批租制度。政府为了追求GDP和财政收入进行的征地行为，不能算是“公共利益”，应该归结为一种“政府私利”。
上海样本：“土地财政”的得与失
本报记者 范利祥 上海报道
“一些地方出现了靠出卖土地得到大量的土地收益，作为所谓的‘第二财政’，去搞当地的建设，其实很多是形象工程，这是中央不赞成的、不提倡的，也是财政不应该支持的。”3月9日，十届全国人大五次会议召开期间，财政部部长金人庆在记者招待会上的表态，引起来自上海的全国人大代表的共鸣。
在连续两轮房地产调控风暴的影响下，危机乍现的上海土地财政，开始呈现强弩之末的态势。上海是依靠经营土地而获得经济快速发展的典型城市，其土地财政的得失，提供了一个有价值的样本。
财政收入增幅锐减
有关上海土地财政危机的信号，出现在今年2月初召开的上海市“两会”上。
上海市财政局局长葛爱玲在做《关于上海市2006年预算执行情况和2007年预算草案的报告》时透露，2006年，上海全市地方财政收入完成1600亿元，同比增长11.6%，但增幅同比回落9%以上。
其中一个主要的原因是，去年上海的房地产、钢铁行业受市场、价格影响大幅减收35.4亿元，“与财政收入连续多年高速增长后的高位基数形成双重制约”。
早在去年上半年房地产调控政策密集出台的时候，上海财政收入的表现就让人忐忑不安：GDP增速达12.6%，但地方财政收入同比仅增长4.8%，增幅比去年下降19.7%。其中，房地产税收下降被认为是首要原因。
此外，去年上海市区县财政收入的减增幅度更为明显。2006年，市本级财政收入782.7亿元，同比增长13.4%，增幅同比回落约3%；区县级财政收入817.7亿元，同比增长9.9%，增幅同比回落14%。
“一些地区房地产占GDP比重较大，比如黄浦、静安、徐家汇等，受到的影响更大。”上海市社科院的一位专家说，2005年，上海不少区县的GDP和财政收入对房地产的依赖性很高。松江的GDP以及房地产在其中的比例分别为18%和8%，徐汇分别为40%和20%。
2005年末，上海市政府准备把房地产业退出上海市“十一五”规划支柱产业的时候，曾邀请有关机构调研宏观调控对上海房地产业的影响。调研结果显示：综合房地产的波及效应，2005年房地产市场下滑将使上海GDP总量大约减少65亿，影响GDP增幅减少约1个百分点。
上海市社科院的报告称，上海市的财政收入中，有25%来自房地产及相关行业，包括土地出让收益、房地产企业营业税和所得税等。这意味着，在经济结构和产业结构调整时期，土地财政收入占据不少位置的地方财政，将难免一场阵痛。
相当于地方财政收入35%
今年的上海“两会”上，上海市委代理书记、市长韩正在工作报告中没有提及房地产。上海房地产业开始走进低潮。
上海房地产经历了三个发展周期。第一周期是1978－1991年，上海房地产经历了从无到有的过程。第二周期是1992－1999年，包括1993－1995年的过热阶段和1996－1999年的调整阶段。从2000年至今则是第三个发展周期。
房地产在上海保持凌厉态势，也在第三个周期。政府开始大量批租土地，房地产市场到处是金块，很多政府部门想方设法登记成立房地产开发公司。
上海市的“十五”计划首次将房地产业与信息、金融、商贸、汽车、成套设备，一起定位为六大支柱产业。上海“十五计划”中描述：“房地产业增加值预计年均增长14%以上，到2005年占国内生产总值的比重达到7%以上。”
其他政策也齐头并进推出。尤其是随着2000年福利购房政策取消，上海市政府开始通过退税的方式鼓励市民购房。
把各种社会资源大量倾斜在房地产业，使其领舞上海六大支柱产业。2001年与2000年相比，上海来自房地产业的税收增长51.0%。房地产对地方经济令人吃惊的贡献，更加剧了地方政府猛推房地产的冲动。
上海市社科院的数据表明，“十五”时期，上海房地产开发累计投资4703.2亿元，占全市固定资产投资额的35.47%。房地产业增加值由1995年的92.85亿元，增加到2005年的670.2亿元，年均增长21.9%；由1995年占全市生产总值的3.7%，提高到2005年的7.3%，已成为上海主要的支柱产业。
近五年，上海房地产开发经营所产生的税金（营业税及附加、土地增值税、企业所得税等）相当于同期上海地方财政收入的15%（未扣除上缴中央财政部分）。如加上房产税、契税、城镇土地使用税、存量房交易税、房屋租赁税、房地产其他行业经营所产生的税金、土地出让金、房地产各种规费等，房地产业所产生的税、费和土地出让金相当于同期上海地方财政收入的35%左右。
在得失之间：培植新财源
对于上海来说，房地产已基本完成了带动经济超速增长的“土地财政”功能。内部数据显示，“十五”时期，上海城市基础设施累计投入3257亿元，直接提升了土地价值。而同期收取土地出让金508亿元。
但从2005年国家宏观调控政策密集年开始，上海房地产开始呈现强弩之末的态势。当年，上海房地产投资额仅比2004年增加6.07%，增幅回落了24.4个百分点。
随着国家宏观调控的逐渐深入，上海的“土地财政”已经难以为继，培植新的财源迫在眉睫。
经过多方调研，上海首先提出重点发展高科技含量、高附加值、低能耗污染的“先进制造业”和“现代服务业”。
但上海社科院专家认为，由于此前上海把太多的资源和精力配置在土地财政上，在先进制造业和服务业的发展上形成两条“短腿”，要想让这两块产业快速补缺，还很难实现。“十五”时期，上海第三产业占全市生产总值的比重，一直徘徊在50%左右，和上海建设发展成为“四个中心”的国际大都市地位不相称。
另外，引起上海市官方焦虑的是，目前上海周边的长三角城市也把发展“先进制造业”和“现代服务业”作为各城市调整结构、产业升级的共同目标，竞争将更惨烈。而且与周边城市比较起来，上海还缺乏比较优势，比如土地、劳动力等成本的快速攀升，导致浦东新区陆续有跨国公司向周边城市搬迁。
上海市社科院专家说，上海将因对房地产这一行业的高度依赖性，而在转型时期付出不小代价。因为房地产业和国民经济中绝大部分产业都有关联，产业链相当长，在投入产出表的40个部门中，有38个部门是房地产业上游关联产业部门，或下游关联产业部门。“如果房地产业硬着陆，将会元气大伤，影响若干年的发展”。上述社科院专家说。
全国人大代表、中国人民大学教授郑功成：
让“有房可住”取代“拥有住房”
本报记者 定军 北京报道
“应该建立全国性的起码或最低住房保障制度。”全国人大代表、中国人民大学教授郑功成在两会期间提交的一份房地产政策议案，给全国的低收入家庭描绘了未来的居住梦想。
郑功成接受本报专访时指出，政府应以统一的公共房屋政策，或者在廉租房基础上扩展公共房屋，代替原有的经济适用房和廉租房政策。
这种公共房屋制度的核心是：政府提供公共房屋供低收入家庭使用，居民享有使用权而不享有所有权。从而建立起全国性的住房最低保障制度，为低收入者提供起码的住房条件。
1998年国务院出台32号文件（《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》），要求对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。5年前，国家开始对日趋高涨的房价进行调控，不过效果都不尽如人意。
32号文件规定：最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。
不过，迄今为止，各地政府兴建的廉租房杯水车薪。而经济适用房建设数量不多，部分被高收入者买走。大批中低收入阶层被驱赶到商品房市场，日益推高房价，出现大批“房奴”。
“当初住房改革的出发点是人人拥有自己产权的住房，这当然是长期内都不可能实现的目标，因而是一个目标错误。思路应该是人人有房可住，而不是拥有自己的住房。拥有自己的房屋必须是一个长期的渐进过程。”郑功成说。
“有房可住”取代“拥有住房”
郑功成建议，所有买不起房的人都可以申请政府提供的统一、单一的公共房屋。这种房屋不以盈利为目标，但是也不能像廉租房那样免费。如果个人实在困难，政府可以给以补贴。这样才能保证低收入者有起码的住房。由于廉租房只能解决很少一部分人的居住问题，而经济适用房因为建设与配给都存在异化与不公现象，应该退出历史舞台。
如果政府能够集中目前经济适用房与廉租房的公共资源，包括土地、财政、税收资源等，就能扩大公共房屋的供应，确保低收入家庭有起码的住房保障。郑功成说，居民因为房价上涨产生的“恐惧性购房行为会日益回归，房地产市场的畸形价格也将复归正常”。
他表示，政府需要保障每个人有房可住，但绝对不能够保障每个人拥有自己的住房。“有房可住”与“拥有住房”，其根本含义相差甚远。
始于1998年的房地产政策，本质上是居民无论收入高低，政策走向基本是以个人拥有自己的住房为目标。这种政策也取得了很大成绩。根据建设部公布的数字，2005年我国城镇人均住宅建筑面积升至26.11平方米，住宅私有率高达81.62％。其中住宅私有率超过一些发达国家。
不过，由于各地经济适用房以及廉租房的兴建数量相当有限，大批中低收入家庭被驱赶到商品房市场。即使在发达国家，一个大学刚毕业的年轻人就买房，也是不可想象的，工作20多年才买房的情况很常见。而在中国，目前大家都以拥有住房为目标，导致恐惧型购房现象出现，进一步推高了房价。
“让所有人都拥有自主产权房屋，是相当长时期都绝对不可能实现的目标。”郑功成建议政府将追求城乡居民均拥有自主产权房屋的目标，调整为城乡居民均能获得相应居住条件。把住宅纳入城乡居民生活必需品范畴，制定城乡起码或最低住房标准，确保低收入家庭起码的居住条件纳入最低生活保障体系。
这种建立在公共房屋制度基础上的统一的最低住房保障制度，也应该惠及农村。调研发现，很多农村的贫困居民仍然住在茅草屋中，因此农村也应该有最低住房保障体系。
“三位一体”的住房供应系统
郑功成指出，除了政府提供的公共房屋外，市场主导的商品房屋，用人单位职工福利中的房屋福利，可以组成三位一体、不同层次的住房供应体系，分别满足不同社会群体的居住需求。
比如公共房屋只租不售或者租售结合，主要满足低收入家庭的需要，这是整个住房体系的基石。市场主导的商品房，包括通过市场购买房屋或者租赁房屋，主要满足中高收入阶层持续改善居住条件的需要。而用人单位的房屋福利，利用的是用人单位或者雇主的资源，改善的也是本单位员工的居住条件，可以作为公共房屋、商品房屋的补充。
广州市有关领导近期在“两会”上透露，广州市正在着手制订新的经济适用房管理办法，允许符合条件的单位在货币分房和实物分房中二选一，只要该单位有土地，且符合城市建设规划和土地使用规划，可自行建房分给没有享受实物分房和货币分房的住房困难职工。
位于广州芳村的花园小区金鹤苑，紧邻地铁，于2005年10月竣工。作为广州首个单位自建房，金鹤苑每平方米均价只有2050元。有关统计数据显示，2006年12月，广州十区的楼价已突破7000元／平方米。
郑功成建议，应该取消对单位住房实物分配的禁令，将是否实行实物分配住房、建立公积金，或者实行专门住房补贴的选择权，交给用人单位或者雇主。同时，原先的强制性住房公积金制度也应取消，因为加重了单位负担，并限制了用人单位或者雇主自主支配员工职业福利资源的权力，造成新的社会不公。
建立三位一体的住房体系，需要改革的不止是这些。郑功成指出，还需要建立详细的住房登记制度，以及建立公共房屋的限制条件和激励机制、退出机制，并实行政府分级负责制。改革中的难题还在于体制改革，郑功成说，“建设部负责具有社会保障性质的廉租房等，这是有问题的，需要将这些体制关系进一步理顺。”
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