期待更开放的农村金融多元化市场
亚洲开发银行驻中国代表处副代表 汤敏—对放宽农村金融机构准入政策的一些建议
农村金融已经成为解决三农问题的核心问题之一。从去年年初起，中国人民银行开始推动只贷不存的小额公司试点。去年末银监会又出台了“放宽农村地区银行业金融机构准入政策。”（下为“准入政策”）。这意味着我国农村金融改革终于走出了一条多元化的新路。这是新中国农村金融史上的一次重大突破。当然，这仅是一个良好的开端。我国能否追上许多发展中国家农村金融发展的步伐， 农村金融是否真的能惠及到贫困地区与贫困人群，还有待各方的努力。魔鬼在细节里。尽管新出台的“准入政策”开启了农村金融快速发展的大门，操作细节的制定，配套措施的实行以及改革发展思路的进一步拓宽，决定了中国农村金融能否在未来五年内开创出一个新局面的大问题。为此，我们根据国际上成功与失败的经验，就“准入政策”的配套措施以及农村金融的进一步开拓提出一些建议，供有关部门参考。
农村金融的重大突破
最近银监会出台的“准入政策”是新中国农村金融史上的一个重大突破。首先，农村金融终于走出了由农村信用社一家承担，即所谓的一农扛三农的局面。多元化的精神不但体现在允许农民成立社区金融合作组织，还可以成立村镇银行这样的正规银行机构， 以及能够把大型批发型金融机构与个体农户联结起来的零售型贷款公司。这样，就使在不同地区，不同发展水平的农村可以根据自己的情况选择一种或多种形式来解决融资难的问题。
再者，“准入政策”开拓了民间资本进入金融银行业的一个新渠道。长期以来，金融业一直是国家垄断，民营资本很难进入。由民营资本组建的银行业金融机构，更是凤毛麟角。对于放宽民营资本进入金融业，学术界已讨论了多年。但因种种原因，除了允许参股之外，新建机构一直没有开放。而“准入政策”所建议的几种形式基本上都是以民营资金为主的新建机构。从中国人民银行在五省试点来看，民间资本对进入金融业有极大的热情和潜力。“准入政策”给民间资本投资金融业，开辟了一条很好的渠道。
第三，“准入政策”的另一个创新在于“低门槛”的规定。我国现有的银行准入的规定都是为较大规模的银行设计的。 这些规定对社区型的金融机构资金要求过大，门槛过高。而新“准入政策”适度地把村镇银行的注册资本，人员要求都降低了，这样就使民间资本能更方便地进入。
更重要的是，这种“多元化，民营化，低门槛”的机制设计给未来的中国金融改革开启了一个新思路。这些机制也可以运用到城市的金融改革上。我国的城市金融同样也需要多元化的服务，同样需要民营资本更灵活，更大规模地进入。对为中小企业服务的金融机构也应该采取低门槛，多准入，严监管的方式。如果这些机制在农村能成功，为什么在城市就一定不成功？因此“准入政策”的成功与否不但对农村金融，很可能给中国未来金融改革闯出一条新道路，其影响不可低估。
关于进一步细化“准入政策”的建议
“准入政策”给农村金融开拓了一条崭新的多元化发展道路。然而目前的政策还只是一个框架，还不完全具备可操作性。一些规定过于严格，可能会成为民间资本大规模进入的障碍，为此我们根据国内外发展农村金融的经验，提出进一步完善“准入政策”的一些建议。
适度放宽对村镇银行发起人的要求“准入政策”规定，村镇银行应有至少一家境内银行作为发起人，而且股份比例不得低于20%。这条规定保证了村镇银行的专业性，安全性。但与此同时，很可能成为筹建村镇银行的一条难以逾越的鸿沟。首先，按有关规定，国内商业银行是不准进行股权投资的。这可能会阻碍商业银行投资村镇银行。即使这一条放开，也涉及到商业银行愿不愿意参股这些小银行。商业银行在过去几年中纷纷从农村与落后地区退出。现在也看不出有什么激励机制，能让这些银行重返或是进入贫困的农村地区。退一步说，即使这些银行真的愿意为农村做贡献，从风险控制、操作成本等角度来看，他们可能更应该直接成立自己的农村网点。 这比他们入股一个全新的县级小银行更具操作性。因此，这一条规定就可能使村镇银行极度难产。即使有个别的银行愿意做一两个试点，这种模式也很难大规模推广。因此我们建议有关部门在做大量调研的基础上，修改这条规定。
取消贷款公司由商业银行或合作银行全资设立的规定 与上面同样的理由，商业银行也不愿意去成立全资的贷款公司。对于商业银行来说，它要对这样的贷款公司承担与自己开营业所一样的全部风险，但却不能吸收贷款。从人民银行在五个省成立的小额贷款公司的试点情况来看，贷款公司不能吸收存款，股东们承担所有风险。 而这样的贷款公司对社会的风险却很小。因此可以完全由民间资本来成立。一些商业银行愿意参一点股，也未尝不可。但并不需要全资拥有。即使将来有些贷款公司得到大的金融机构或政策银行的批发贷款，这些贷款机构也会像他们给任何企业的贷款一样，先要进行大量的尽职调查。如同国家开发银行最近给扶贫基金会小额贷款机构1亿人民币的批发贷款一样，他们是慎之又慎的。在我看来，贷款公司由商业银行全资设立的规定，完全可以大大放宽。
尽早出台社区信用合作组织的审批与管理条例 与上面设立村镇银行与贷款公司相比，社区信用合作组织的规定当前更具可操作性。农村中已经存在着大量的农民专业合作组织、农民协会。农民的合作意愿很强。只要赋予金融内容，找专业人员操作，很多社区信用组织立刻就可以成立。现在缺的是一个细致的社区合作组织的审批与管理条例。有关部门可以先集中力量，参照国内外合作金融成功与失败的经验，在广泛征求各方意见的基础上尽快地出台社区合作组织条例。在条例中，应该特别研究通过什么渠道能使运作良好的社区信用组织从商业银行或政策银行得到批发贷款。
农村金融机构贷款利率政策的配合 国际经验证明，农村金融能否成功与利率政策关系极大。农村金融数额小、成本高、风险大。要使农村金融机构能有人去投资，可持续发展，一定要有较工商业贷款更高的利率。另一方面，不要低估农民对利率的承受能力，不要用对工商业的贷款利率来简单地套用对农民的小额的、无抵押的农副业贷款的利率。各国的经验都证明了，哪里放开了小额贷款的利率，哪里的正规金融活动就能顺利地开展起来，农民就能得益。反之，低息的农业贷款，受益的都是农村中有钱有势的富人，农村金融就萎缩。在此，希望人民银行把对五省小额贷款公司试点的利率政策，即不超过基准利率四倍的上限，推广到银监会组织的六省（区）试点中，摸索出经验后及时向全国推广。
迅速增加对农村金融的监管的投入 几年前，亚洲开发银行对亚洲各国小额贷款的监管进行了深入的研究后 ，得出的结论是，对小额贷款组织一般不需要审慎监管，通过行业自律等就够了。而对较大规模吸收贷款的小型贷款机构则要严格监管。应该看到， 一旦当农民与民间资本发动起来后， 大量的社区信用组织会提出申请。监管当局要及时做好准备。必要时要迅速加大对试点地区的监管机构人力财力的投入。对此，有关部门应从人员配置到资金配置上采取更灵活的机制。不要造成因审批人员不够而挫伤了农民与民营资本参与农村金融的积极性，耽误了农民发家致富的机会。
进一步拓宽农村金融开放的深度与广度
尽管“准入政策”的出台在我国农村金融发展上迈出了一大步，农村金融改革与发展的路还很长，任务还十分艰巨。不可否认，特别是在贫困地区，完全靠市场，完全靠商业化运作并不能完全解决农村金融的问题。进一步拓宽农村金融发展的深度与广度，可能需要政府这只看不见的手来调动市场这只看不见的手。
（1）制订类似“社区再投资法”这样的法律或法规来推动商业金融机构到农村去。很多国家的经验都证明，没有一些硬约束，商业银行不愿意对农村金融有过多的投入。为此，一些国家制定了特别的法律与法规，对金融机构支持落后地区发展提出了具体要求。最突出的有美国的“社区再投资法”（Community Reinvestment ACT）它要求存款机构必须为其所在社区提供信贷支持，而且其中一部分必须贷给社区的中低收入人群。美国的“社区再投资法”对平衡地区间发展差异，特别是对中低收入人群的生活改善做出了重大贡献。类似的规定也见于泰国。 该国政府要求商业银行对农村的贷款要占总贷款的20%。印度也有类似的规定。各国的实践证明，由于有了这些规定，商业银行或者通过自己的营业网点，或者把资金批发给农村草根金融组织去向农民贷款，对农村与落后地区的发展起了重大作用。
2005年中央一号文件提出了类似社区再投资法的要求，规定县域内各金融机构要承担支持“三农”的义务。实践证明，没有硬性指标这一措施很难落实下去。从现实的情况看来，不管是村镇银行，贷款公司还是社区信用组织，仅靠动员当地的储蓄，还不足以达到城市反哺农村，工业反哺农业的战略目标。建议有关部门及早推出适用于我国国情的对农村投资的规定。使草根金融机构能得到大金融机构的强力支持。
（2）尽快出台扶持社会投资型的小额贷款机构政策 尽管商业化农村金融机构在中国有很大的市场，还是有部分贫困地区，部分贫困农民不可能得到商业金融的支持。他们中的极贫困的人群可以通过政府的农村低保系统来帮助。但国际经验证明，社会投资型的小额贷款组织能解决相当一大部分商业金融顾不到，而又不属于低保范围内的贫困人群的问题。社会投资型的小额贷款组织是一部分企业家与公益群体，运用商业操作的模式来运营的金融机构。与商业金融最大的不同，它不以利润最大化为投资目标。与公益性和慈善性的机构不同， 它至少要成本回收， 往往还能获得社会平均利润率。也只有这样，这些机构才能吸引更多的投资，才能长期可持续发展。事实上，尤努斯教授的孟加拉乡村银行就是典型的社会投资型农村金融机构，在很多国家都有一大批运行非常健康的社会投资型农村金融机构。
在过去的十几年里面，我国已经出现了一大批小额贷款试点。在鼎盛时期，我国小额贷款试点超过了300多个。到目前为止，还有几十个这样的机构活跃在贫困地区。这些机构也是农村金融的一部分，是解决贫困问题的中坚力量之一。目前，大部分的这些机构还处于十分困难的境地。最大的问题在于资金上的限制。因不能吸收存款，而社会上的捐赠又十分有限，所以他们的规模一直做不大。很多这样的机构已经运作了十多年，形成了很好的团队与文化，就因为资金问题，一直不能扩大。最近国家开发银行与扶贫基金会的小额贷款组织合作，给它提供了第一笔1亿人民币的批发贷款。然而，从总体上来说，国家有关部门对社会投资型的农村金融机构还没有给出特殊的政策，甚至也享受不到“准入政策”给商业性农村金融提供的运作空间。
我们呼吁有关部门尽早制定对社会投资小额贷款机构的扶持政策，使他们有合法的地位与正式的身份。特别是对那些有一定规模与实力，经过较长历史考验的成熟机构给予一定金融业务的合法经营权，开辟合适的批发资金的渠道。
（3）把“准入政策”推广到其它金融领域中去 如果银行业可以采取多元化、民营化、低门槛、严监管的政策， 则保险业，证券业以及其他的一些金融行业是否也应该沿着这一思路来重新思考，重新设计自己的支农政策，支农措施。农村金融的发展，绝不仅是银行一个行业的责任。农民对农业保险有着巨大的需求，保险业是否也应该按这种新思路给民间资本开拓新机会？证券业同样可以为三农发展做出重大贡献。事实上，国外发达国家证券业的相当重要部分就是从对农业的服务中发展出来的。各个金融部门都应该根据农村发展的特点，设计出适合于他们的市场与产品来，与银行业一起推动三农的发展。
借新农村建设的东风，我国的农村金融正处于一个大发展的关键时刻。农村金融大有可为。在当前，政府的准入政策、监管政策以及其它各种的支持政策对未来农村金融的成败起着决定性的作用。国家有责任来帮助农村金融机构克服各种障碍。在一个更开放的金融环境下，借力于民间资金，中国一定能在农村金融的发展上取得重大突破。
页:
[1]