欧盟促进地区发展的经验及对我国的启示
欧洲联合进程已逾60年，先后经历了煤钢联营、经济共同体、统一大市场、经济货币联盟四个发展阶段。1993年，原欧洲共同体的12个成员国批准了《欧盟条约》，欧洲联盟(简称欧盟)正式成立。2004年5月，欧盟吸收波兰、捷克、斯洛伐克、匈牙利、斯洛文尼亚、立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚、塞浦路斯、马耳他10国入盟，使其成员国增至25个。2007年，罗马尼亚、保加利亚即将入盟：此外，土耳其、克罗地亚等国家的入盟问题也在讨论之中。这样。欧盟将成为拥有4.5亿人口、GDP总值逾10万亿美元，西起大西洋，东与俄罗斯、独联体接壤。北到波罗地海，南与地中海比邻的“大欧盟”。随着欧盟成员国数量的增多，成员国内部发展差距过大的问题日益显现。按人均GDP和就业率划分，欧盟可分为中心区域和边缘区域。中心区域是从英国北约克郡和伦敦，经法国北部、比利时、荷兰到德国汉堡等地，是欧盟发展速度最快、经济发展水平最高的地区，其形状像个香蕉。俗称“蓝香蕉带”。这一地带只占欧盟土地面积的1／7，欧盟人口的1／3，但将近一半的欧盟总收入产生于此。围绕这一中心地带的边缘区域则相对贫困，多数地区农业人口比例较大，竞争地位较弱。据统计，欧盟生活在最繁荣区域10%的人口，与生活在最贫困区域10%的人口比较，前者的人均GDP是后者的2.6倍。
就各成员国而言，欧盟25个成员国之间发展差距更大。卢森堡是欧盟中最富的国家，其人均GDP是欧盟平均水平的20多倍。法国、德国、英国和丹麦等国家也都比欧盟平均水平高20%-60%。相对而言，新近入盟的原东欧国家，由于各种原因，经济发展水平明显落后于西欧国家。据统计，已入盟和即将入盟的10个原社会主义国家，目前经济总量只相当于荷兰一国，占欧盟原成员国国内生产总值的5%。
经济贫富差距如此悬殊的国家入盟后，必然会产生相当沉重的负担，使得欧盟内部本已存在的利益分配矛盾更加尖锐。以农业补贴为例，最近一次的成员国扩大，使欧盟农业人口从700万增加到1000多万。分配农业补贴就成了大问题。新成员国的农民在现阶段只能获得老成员国农民所获补贴的1／4。经济差距悬殊也导致移民压力增大，在老成员国的强烈要求下，新成员国不得不接受限制其向老成员国移民的几年“过渡期”。再加之这些由社会主义国家转制而来的成员国，在各个方面还留有不少旧体制的烙印，新老成员之间长期形成的隔阂也很难在短期内化解。随着成员国多样性的增加，协调不同利益要求就显得更加困难而棘手。
欧盟每个成员国内部，区域发展的不平衡现象也同样存在。如德国的人均GDP是欧盟的1.3倍左右，而德国东部大部分地区的人均GDP不足欧盟平均水平的60%：意大利南部地区发展水平明显落后于北部地区，英国的北部和西部地区落后于国内其他地区。比利时北部地区的商业意识和经济发展水平要明显高于南部法语区。
一、欧盟促进地区协调发展的有关政策
由于欧盟成员国之间以及各成员国内部发展水平差距较大，欧盟多年来一直把促进地区经济协调发展作为一项重要任务，设立了专门机构，制定了扶持计划，并安排了专项资金。
(一)欧盟协调地区发展的机构
欧盟在区域政策协调方面设置了职能机构和顾问机构。欧盟委员会是常设执行机构，负责起草政策、法规、报告和建议，并保证欧盟的政令在各成员国间畅通。欧委会由20个委员组成，其中一个委员专门负责地区经济发展，下设一个地区政策总司，专门负责制定和执行地区经济政策。此外，欧盟顾问机构还设有区域委员会，主要职能是对欧盟的区域政策和社会发展进行咨询和评价，提出协调区域发展等领域的政策建议，供欧委会和欧洲议会参考。
(二)欧盟协调地区发展的战略规划
20世纪90年代以来，欧盟通过规划安排资金和项目成为一种制度。到目前为止，欧盟已先后实施了1994~1999年的“六年规划”和2000~2006年的“七年规划”。明年开始，即将实施2007~2013年的“七年期支出计划”。在每个计划期间，都制定了阶段性目标，并附之以相应的资金支持。如“六年规划”中，欧盟安排了1550亿欧洲货币单位的结构基金(占当时欧盟预算的1／3)，并制定了七大目标：一是集中扶持人均GDP低于欧盟平均水平75%的地区(投入资金占基金的68%)：二是支持工业衰落地区的经济转型和结构调整(投入资金占基金的11%)：三是解决长期失业问题和青年人的就业问题：四是实行职业培训：五是促进农业和渔业地区的结构调整：六是帮助芬兰和瑞典人口稀少地区：七是支持欧盟共同倡议的用于跨国、跨边界的项目。“七年规划”中，欧盟把原来的七大目标合并为三大目标：一是促进人均GDP低于欧盟平均水平75%的落后地区的经济发展和结构调整：二是支持新目标以外的经济转型和结构调整地区，同时包括一些经济需要多样化的地区：三是人力资源开发。该“七年规划”期间，基金规模加大到2130亿欧元。
(三)欧盟地区政策的主体内容
欧盟地区政策发端于1973年欧共体委员会提交的地区发展报告，1978年基本框架形成。20世纪80年代后半期，在建设单一市场目标的促进下，地区政策趋于成熟。
欧盟区域政策的主要工具是：基金工具和贷款工具，此外还辅之以一定的行政手段。
1.结构基金
结构基金是欧盟区域政策的主要支持工具。近年来，基金额度一直占欧盟总预算的1／3，由各成员国按照国民生产总值的一定比例缴纳，并纳入欧盟财政预算统一管理。结构基金由四部分组成：一是欧洲地区发展基金(简称ERDF)，该基金主要用于生产性投资、基础设施建设、技术创新以及为商业提供服务等领域。二是欧洲社会基金(简称ESF)，主要用于职业培训和就业帮助。三是农业指导和保障基金(简称EAGGF)，主要为欧盟的共同农业政策提供资金支持，支持农业的发展和农业产业结构的调整。四是渔业指导性融资基金(简称FIFG)。主要用于支持渔业和水产业的结构调整，鼓励渔产品的加工和市场化，并为渔业的发展和现代化提供良好的条件。
2.团结基金(也称聚合基金)
该基金成立于1994年，主要为符合条件的环境和交通项目提供资金援助，支持力度可以达到项目总投资的85%，从而强化欧盟内部的凝聚力和团结。基金覆盖的国家主要是欧盟最不发达的国家和地区。目前，包括希腊、葡萄牙、西班牙、塞浦路斯、捷克、爱沙尼亚、匈牙利、拉脱维亚、立陶宛、马耳他、波兰、斯洛伐克和斯洛文尼亚。
3.金融手段
欧洲投资银行是根据1957年关于成立欧洲基金共同体的罗马条约设立的，主要是为欧洲经济一体化提供资金支持，是目前世界上最大的多边优惠信贷提供者。2004年，欧洲投资银行有280亿欧元的资金被投入到援助地区，其中71%是对欧盟25国的融资，主要投向是交通和通讯基础设施、对工业和服务业的投资、城市基础设施以及健康和教育基础设施，为提高信贷安全，欧洲投资银行对一个项目一般只提供项目投资额30%~40%的贷款，缺口部分由结构基金和其他方面解决。
4.行政手段
欧盟注重发挥组织机构在地区发展中的作用。一方面，把在落后地区建立有效的法律体系和社会规范，作为实施地区政策的重要条件：另一方面。重视组织机构的建设，强调政府、企业、工会和家庭之间的和谐与合作关系，强调树立服务意识，调动各方面的积极性。协调辖区内的经济社会发展，是欧盟各级政府的一项基本职责。从中央政府、大区政府、省政府到市政府都有负责协调地区经济发展的专门机构和人员。这些机构一方面申请和实施欧盟援助项目，实施本级预算安排的项目：另一方面制定辖区内的发展政策，运用各种手段扶持辖区内经济社会的协调发展。
二、欧盟地区政策实践对促进我国区域协调发展的启示
欧盟地区政策是世界上最典型也是最成功的区域政策，它通过财政转移支付对经济落后的成员国和地区进行援助，取得了明显的经济社会效果。我国当前存在的区域发展不平衡现象与欧盟有很大的相似性，但从区域政策的设计和实施角度来看却存在明显的差距。结合欧盟地区政策的实践，对我国区域政策的设计提出如下建议：
(一)尽快完善保障区域协调发展的管理体系
欧盟促进地区发展的经验表明，区域政策的研究、实施、评价要依托一个完整的管理体系，在中央政府(欧委会)，有一个完备的职能机构和咨询机构统筹考虑区域发展政策，并统筹协调有关区域发展的各项事务；在基层政府。有一个专门的委员会或发展局来统筹考虑区域发展和资金项目的安排。目前，我国还没有一个相对独立、权威的区域政策研究和制定部门。为此，有必要根据我国区域发展的客观需要，对以区块为单位实施区域规划、政策管理的现有机构进行整合，尽快建立起统筹协调区域发展战略和政策的管理体系。
(二)加快完善促进区域协调发展的政策体系
目前，我国区域政策工具残缺不全，国家没有针对问题区域形成用于解决区域问题的指向性发展基金，也没有为问题地区提供相应服务的指向性贷款工具，这样就使得我国对问题地区的经济援助没有稳定的经济基础。为此，国家有必要在中央财政中建立区域发展基金，并结合不同类型的问题性区域建立指向性更为明确的子基金。国家政策性银行应改革现有的贷款机制和运作机制，进一步加强对问题区域的扶持力度。同时，应逐步建立起区域政策实施效果的评估体系，对区域政策的执行效果定期评估，适时调整区域政策的方向和重点。
(三)进一步完善区域发展规划体系
欧盟促进地区发展的几个规划目标明确，措施完备，对我国有很大的借鉴意义。为保证区域发展战略的有效实施，国家应尽快并明确规划的主体地位和法律地位。一方面，要考虑制定国土综合开发规划，明确在国家总体发展目标下积极开展区域发展类型的划分工作，明确各个区域的发展重点、功能定位和阶段性目标。另一方面。在国土综合开发规划的总体控制下，进一步完善区域规划，明确各级区域的发展思路、产业重点、空间布局、区域合作等重大问题。从而使整个区域系统在理性的指导下科学发展。
(四)高度重视地区竞争力和自我发展能力的提高
欧洲各国和各个地区在促进落后地区发展过程中，对地区产业竞争力的高度重视。在设计我国的地区政策时，要高度重视对地区竞争力和自我发展能力的重视，对技术密集型、生态环保型企业要在财税政策、土地政策、信息服务等方面予以积极扶助，要大力倡导企业与科研单位和高等院校的合作。
(五)突出强调政府服务意识和服务水平的提高
欧盟地方政府对企业服务往往是全程式的、无微不至的。既包括企业创立前的政策咨询、市场分析、办公选址，也包括生产过程中的配套设施建设、财税减免、战略咨询、员工培训、信息服务等方面，即在强调企业主体地位的前提下，将政府完全置于提供服务的位置。相对而言，目前我国各级政府在发展地区经济时对企业经营行为干预过多、服务欠缺的问题十分突出。为此。有必要强调提高政府对企业的服务能力和服务意识。
(六)高度重视劳动力就业和培训工作
欧盟各国在建立开发区、设置诸多优惠政策的一个重要目标是解决区域内的就业问题。解决就业已成为其地方政府的首要任务。在发展地区经济的过程中，欧盟各国高度重视对劳动力的培训，包括产前、产中和产后的培训。目前，我国各级政府对职业培训工作往往重视不够，发展经济急功近利的倾向比较突出，对人的素质提高重视不够，最终将影响到区域的可持续发展。因此，在区域政策的设计中，要突出提高就业和劳动力素质的相关内容。
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