日本存款保险制度的演变和启示
[摘要]随着经济全球化、金融自由化的发展，金融市场竞争日趋激烈，各种不确定因素增多，风险加大。与我国相似，日本在经济上也存在明显的二元结构，金融体系相对封闭，自从日本泡沫经济崩溃以来，金融机构大量倒闭，使得日本的存款保险制度对我们更具有借鉴性。本文主要通过对日本存款保险制度演变的介绍，对其不同阶段采取的措施和特点进行了分析，最后阐述了对我国建立存款保险制度的启示。存款保险制度，即存款保护制度，是指为了维护存款人的利益，基于自愿或强制要求，符合条件的存款是金融机构(主要是商业银行)在其经营活动中除缴足法定准备金，留足备付金外，还需要项存款保险机构交纳一定比例的存款保险金，作为存款保险的支付保证基金，存款保险机构对其吸收的合格存款给予保险，当成员机构面临危机或倒闭破产时，保险机构想起提供流动性支持，或代替破产机构在一定限度内对社会公众存款进行支付的制度。
随着经济全球化、金融自由化的发展，金融市场竞争日趋激烈，各种不确定因素增多，风险加大。为此，借鉴国外经验，建立健全存款保险制度，成为稳定银行经营、防范金融风险的现实选择。与我国相比，日本在经济上也存在明显的二元结构，金融体系相对封闭，自从日本泡沫经济崩溃以来，金融机构大量倒闭，使得日本的存款保险制度对我们更具有借鉴性。本文主要通过对日本存款保险制度演变的介绍，对其不同阶段采取的措施和特点进行了分析，最后阐述了对我国建立存款保险制度的启示。
早在1971年4月，日本政府就根据《存款保险法》实施了存款保险制度，其目的是为了保护存款者，维护金融机构和信用秩序，化解金融风险。“日本存款保险机构(DICJ)”是实施该制度的组织机构，是由日本政府、日本银行和民间金融机构共同出资设立的。一旦存款人在属于“存款保险机构”会员的金融机构存入了保险范围内的存款品种，存款者、金融机构和“存款保险机构”就自动建立了保险和被保险的关系。
日本的存款保险制度根据其在实施过程中的时代背景和政策措施，可以分为三个阶段：第一个阶段是1971—1990年，存在银行特许权价值情况下的存款保险制度；第二阶段是1991—2000年，泡沫经济崩溃后金融危机爆发期的存款保险制度；第三个阶段是2001以后的以预防银行危机为主条件下的存款保险制度。
一、存在特许权价值下的存款保险制度(1971－1990年)
（一）特许权价值
银行的特许权价值指的是在银行的持续期内(持有银行的营业执照的期间内)垄断利润流量的现在价值之和。银行的特许权价值有利于银行承担过大的风险，从动态的角度看，当银行承担了太大的风险，进而导致银行破产或者被收购而失去银行执照时，也就失去了其特许权价值。在这种情况下，银行为了不失去其特许权价值，就会主动控制资产组合的风险，银行的特许价值越高，越能约束银行道德的风险行为。同时，银行之所以能获得垄断利润是由于政府对银行业实施的政策(Keeley(1990))。
在日本，大藏省通过对存款利率上限的控制、银行业和证券业的分割、银行准入限制等政策保证银行可以获得可观的垄断租金和特许权价值，有效的控制银行得到的风险。另一方面，大藏省对银行分支行设置的严格控制使由大藏省牵头对银行的兼并和收购容易完成。当有银行出现濒临破产的境地时，一般由大藏省出面安排其他银行购买该银行的资产，并承担相关负债，而进行收购的银行业因为可以获得更大的银行特许价值和市场份额愿意进行兼并。
（二）日本存款保险制度实施情况
1971年，日本的存款保险制度规定，在破产金融机构清算的情况下，每个存款者有100万日元的“保险金偿付”；1974—1986年问，保险金偿付金额为300万日元；此后，在1986年，又增加了“资金援助方式”，适用于破产金融机构向救济金融机构转让业务的情况，同时，保险金偿付限额也提高到1000万日元。
在这一时期内，日本政府虽然对存款保险制度进行了完善，实际上实施存款保险的案例并不多，现实中的破产处理，大多是由于存在银行特许价值，由大藏省出面安排其他银行与之合并业务并承担债务的方式来处理，如接受和救助形式等。在存款保险制度上，存款保险也仅仅是限额范围内的保护，而现实中则是实行全额保护。这种制度一直实施到日本泡沫经济崩溃，特许权价值的消失。
二、泡沫经济崩溃后金融危机爆发期的存款保险制度(1991－2000年)
（一）泡沫经济的崩溃和银行大量不良资产的形成
20世纪80年代后半期以来，金融创新和金融自由化的发展是日本银行业的竞争日趋加剧，日本银行业的垄断利润也不断下降，另一方面，企业的内部盈余使得其对贷款的需求下降，这使得日本的大部分银行把大量的贷款投入到了地产等高风险行业，结果进一步促进了房地产价格和股票价格泡沫的形成，这大大增加了银行的风险和不良资产的形成。进入90年代，随着泡沫经济的破灭，即使是大银行业背负着大量的不良债权，此时，大藏省发现劝说大银行去救助问题银行越来越难，已经不像前一个时期那么有效。
（二）日本存款保险制度的实施情况
1991年7月东邦相互银行的破产处理(被伊予银行兼并)是第一个存款保险案例。此后，东洋信用金库破产(1992年4月)也运用了存款保险。存款保险的实务渐渐扩展开来，但是这时的案例较少，从1991—1993年间，才有4件案例。而此时的接盘金融机构在进行破产金融机构的承接时，强烈要求存款保险机构进行资金援助。从1994年开始，日本的金融机构破产呈现出蔓延之势，在1994—1995仅两年之间，共发生了10件破产事件，同时，规模较大的破产案连续发生，例如，东京协和信用组合／安全信用组合(1994．12)、宇宙信用组合(1995．7)、木津信用组合(1995．8)、太平洋信用组合(1996．3)，使得“资金援助方式”和偿付成本内的资金援助来维持存款的全额保护困难重重。
对于此时出现的种种的困难，日本政府积极采取了相关措施进行协调，可以归纳为以下几个方面：
第一，1994年12月，对于在东京协和信用组合／安全信用组合的破产处理没能从现有的民间金融机构找到救济金融机构，从而使得“资金援助方式”不能得以实施，日本政府新设立了以存款保护和债权回收为主要目的的接盘金融机构——东京共同银行(后改为整理回收银行)，来避免启动“保险金偿付方式”，从而使该行因接受破产金融机构业务转让而获得资金援助，来保障“资金援助方式”的实现。该机构设立以后，在处理存款保险的案件中发挥了巨大作用，使得这些案件得以顺利解决。
第二，鉴于破产金融机构的增多，日本存款保险机构受到了来自资金不足的巨大压力，“资金援助方式”的进行也面临重大的制约。为此，日本政府不得不对存款保险法进行修订，使存款全额保护制度化。同时，鉴于存款保险支出骤增的情况，存款保险机构提高了保险费的费率，普通保险费由原来的0.012％增加到0.048％，加上特别保险费，总体保险费水平达到了原来的7倍(付保存款余额的0.084％)。
第三，制定和更新相关法律法规，引入公共资金，保障存款保险制度的顺利实施。在应对1997年11月发生的一系列金融破产案件时，现有的制度性安排显现的力量不足，日本政府再次对存款保险法进行了修订，通过修订，筹集了以存款全额保护为目的进行破产处理所需的公共资金，共计17万亿日元，开始了动用公用资金进行金融破产处理的先河。另外，日本政府还制定其它的相关法律法规，如1998年初的《金融机能安定化紧急措施法》、1998年10月的《金融再生法》等。通过这一系列法律法规的颁布和实施，引入了新的破产处理方式——《金融整理管财人、过渡银行》制度和《特别公共管理》制度，这些制度性安排在日本处理亚洲金融危机中破产的金融机构起到了很大的作用。
从这一时期日本的存款保险制度的实施来看，日本政府为了应对突发的金融破产案件，以及在处理金融破产案件使得面临的资金不足时，采取了多种临时措施，如存款全额保护附加措施、包括公共资金在内的资金来源准备、金融再生法的处理方式等，这种制度框架一直持续到2001年3月。
三、基于银行危机管理的存款保险制度（2001年至今）
（一）银行危机管理
银行具有与生俱来的三个特点：第一，银行是经营信用的企业，信用使其生存的基础和经营的主要内容；第二，银行是高负债的企业，本质上是脆弱的；第三，银行是作为中介机构，对危机具有特别的敏感性。因此，银行危机管理是稳定金融和经济的客观要求。现代银行面临的危机主要来自三个方面，即非经济因素、经济因素和全球化。尤其是在当今经济全球化的时代，当一个国家的经济发生危机时，很快的就会波及与其联系紧密的国家，发生连锁反应。1997年发生的亚洲金融危机就是其中的例子。
由于银行危机管理是长期的和动态的，面对可能发生的银行危机，存款保险制度显得更加重要。通过存款保险制度，可以建立银行等金融机构在存款者中的信心和信任，当某个金融及机构发生危机时，避免发生危机的金融机构影响整个银行体系，导致其瘫痪。
（二）日本存款保险制度的实施情况
日本政府在2001年3月终止了《金融再生法》，《金融整理管财人、过渡银行》制度在存款保险法中作为长期制度保存。另外，作为“特别危机管理银行”的特别公共管理制度也用于实施，它主要适用于“危机事态”的例外情况；公共资金资本增强制度也于2001年3月废止，但对救济金融机构的资本增强制度作为长期制度存在。还有，存款全额保护措施延长一年到2002年3月，从2002年4月开始，除流动性存款之外的付保存款（定期存款等）仅保护1000万日元以内的存款本金与利息；负有结算功能的流动性存款（活期存款及普通存款）从2002年4月到2005年3月，作为过渡仍被全额保护；付保存款中超过1000万日元的部分不予保护，过渡期结束后，整个存款保险制度向附有上限的存款保护转换。
四、日本存款保险制度的借鉴
二战结束以后，日本的经济在不到30年的时间内就实现了与美国、欧洲的并驾齐驱，这与日本采取的经济政策是不无关系的，这个主要表现在日本设计的一套“护送舰队”行政管理体制上，存款保险制度作为其中的一个部分，也发挥了积极的作用。但是，日本实行的这种制度也产生了许多消极的后果，特别时20世纪90年代以来，日本泡沫经济的崩溃和金融危机的爆发，充分暴露了日本把存款保险制度作为最后防线的效果是不理想的，这对于我国建立健全存款保险制度有者十分重要的借鉴意义。
（一）尊重市场规律，建立受益和负担相匹配、以稳定金融体系为目标的存款保险制度。
在存款保险制度中涉及到三方利益关系，存款者、金融机构和存款保险机构，在制定法律法规的过程中必须要尊重市场规律，按照平衡三者之间关系的思路来进行设计，针对市场机制的不足，用制度上的设计加以补充，从而降低金融系统的风险。例如，针对信息不对称、道德风险等市场缺陷产生的系统风险，通过实施有效的存款保护，可以切断因上述因素造成的对金融机构信任危机的连锁反应，起到最直接而且有效的防火墙的作用，有效的维护金融秩序的稳定。
（二）注重制度建设，实现事先防御和事后补救的有效结合。
在建设存款保险制度的过程中，如果建设的存款保险制度为了实现对金融风险的有效防范而无所不包，不容否认，这在一定程度上可以减少发生风险的可能性，但是，过分结实的安全网会弱化市场规律的作用，产生诸如金融机构道德风险等问题，反而降低了事先预防对策的效果。因此，在这个问题上，应该把事先的防御和事后的补救有效结合起来，在充分安全网存在的情况下，更多的依靠行政主导型规章，比如通过对存款赔付率或者最高限额防止存款人的道德风险；通过设定与风险挂钩的保险费率等来防止金融机构的道德风险。
（三）注重和完善存款保险基金筹措机制的多样化，防止出现单一依靠中央银行再贷款或者财政资金挹注的情况。
在处理金融破产案件中会造成存款保险的最终损失，这主要来源于为补充破产金融机构的超额债务而赠与的资金和以当时价格收购破产金融机构的不良债权后发生的二次损失，如果在存款保险准备金的筹措不足时，仅仅依靠中央银行再贷款或者财政资金，并由其负担，这会加重中央政府的财政负担，增加财政和金融风险。
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