汤敏、宋思年：关于加强中国食品安全的一些建议
(摘 要）•不安全的食品对公众健康构成严重威胁，还会导致国家贸易和农民收入的损失。 中国的食品安全监管体系存在很多问题，改革迫在眉睫；
• 中国缺乏一个基本的食品安全法来构建一个科学合理的食品安全管理框架。规章之间重叠、重复、甚至互相冲突也屡见不鲜。尽管国家食品药品监督管理局等有关部门做出了很大的努力，但是高水平的综合协调以及很多其他预期目标并没有完全实现；
•中国需要制定一部完善的食品安全基本法，为以后制订有关食品的立法提供一个健全合理的框架。食品安全基本法应该对食品生产、加工、流通等（即“从农田到最终消费”）各环节进行全程规范；
•应在政府内部建立一个有明确权力、责任以及有充足资源的跨部门食品安全管理机构，将公众健康和消费者权益置于首位。 执法机构需要大大减少。为此，亚行专家提出了两个方案， 供有关部门参考。
关于加强中国食品安全的一些建议
自改革开放以来，中国的食品安全工作取得了长足进步。正在进行的《食品卫生法》修改工作将进一步促进食品安全法律的现代化。然而，我们也应该看到，不安全的食品仍然是对公众健康的一个严重威胁。 中国的食品安全监管体系还存在着很多问题，改革迫在眉睫。最近，在国家食品药品监督管理局的协调下，世界卫生组织和亚洲开发银行组织了一批国内外专家，对中国的食品安全问题进行了深入的研究。在总结中国监管体系现状并借鉴其他国家经验的基础上，专家们评估了中国食品安全的体制和未来改革方向，对建立一个综合性的国家食品安全监管体系提出了建议。
一、当前存在的问题
不断提高食品安全水平是政府的一项重要工作任务。在过去三年里，中国政府有关部门在食品安全监管方面做了大量的工作，积累了丰富的经验。这些工作包括：（1）建立了食品安全信用体系；（2）对31个省会城市的食品安全绩效进行了综合评价；（3）构建食品安全信息统一发布制度；（4）牵头食品放心工程；（5）制定食品安全宣传教育纲要；（6）牵头制定食品安全“十一五”规划纲要； （7）以及组织制定食品药品安全应急预案等。
然而，从近几年中国食品安全的实际状况来看，情况并不令人乐观。食品污染产生的经济和社会影响非常大。食源性疾病本身会产生经济和社会的负面效应， 甚至可能影响社会的稳定。即使在澳大利亚、英国、美国等高度工业化国家，每年仍有20－30%的人口受到食源性疾病的影响。据估计，中国每年至少有三亿人受到食源性疾病的影响。据我们专家的测算，中国的食源性疾病造成的医疗成本和生产效率损失估计在360亿至1,680亿元人民币之间，占2005年中国GDP的0.2%～0.9%。
中国是一个食品贸易大国。2005年中国的农产品出口额达275.8亿美元。食品安全问题将对中国的食品出口产生重要影响。如果食品污染物超过进口国的允许限量水平，被污染的食品可能被贸易伙伴退货，甚至被禁运。一些中国的主要贸易伙伴国已经加强对中国进口食品安全的监管。如果有关部门不采取相应措施，将会威胁农产品出口的增长，进而影响农民的收入。
不良的食品安全记录还会影响旅游业的发展。几年前SARS的爆发证实了公共卫生事件会对旅游业产生的严重影响。由于国内外旅游者减少，仅北京就遭受约74亿美元的损失。考虑到2008年的北京奥运会、2010年的上海世博会和广州亚运会，未来几年内如爆发大规模食源性疾病，不良影响将会更为严重。
当前， 中国还缺乏一个基本的食品安全法来构建一个科学合理的管理框架。尽管有关部门在制定食品安全政策方面做出很大努力，发布了大量的法律法规与行业标准， 但有些法规和标准是在特定情况下制定的。不同规定之间存在着很多不一致性。 规章之间重叠、重复、甚至互相冲突屡见不鲜。因此，急需对现行的食品安全法律法规进行清理，重新审视其必要性、相关性和适宜性。
尽管有关部门在政策的实施和协调方面做出了很大的努力，但是高水平的综合协调以及很多其他预期目标并没有完全实现。 目前有九个政府部门和机构负责食品安全工作，还有其他八个部门也不同程度地涉及食品安全工作。他们分别出台了大量政策，不少也直接参与食品安全监管活动。尽管国家食品药品监督管理局力图加强综合管理，但总体来看，部门间的交流和沟通仍然有待于进一步改善。 例如，中国于2004年在食品中发现了可能致癌的苏丹红染色物质时，有关部门依据不同管理规定进行了多重检测，就苏丹红对健康的风险发表了不完全一致的意见。 使消费者产生了不必要的恐慌。
要提高食品安全政策的制定和执行的协调效率，就要使不同部门权限界定更加明确。 特别是要减少监管缺失和重复监管并存现象。一些食品安全监管部门对超市和零售商进行的重复监督， 有时每隔两三天就检查一次，有些情况下似乎是被公共卫生以外的因素所驱动。这不但对保护公众健康收效甚微，也给食品企业带来了不合理的负担。在发现问题时，对销售商的惩罚手段更多地是罚款，而没有注重解决在生产环节中出现的问题。
二、国内外食品安全改革的有关经验
食品安全是各国政府十分关注的问题。国际经验表明，加强立法是建立高效食品安全监管体制的基础。 为了保障食品贸易的发展，欧盟通过了统一的食品安全法， 来整合欧盟成员国各自不同的食品安全法律法规。 目前， 一个统一的食品安全法已在全部25个成员国生效。 日本也于2003年颁布了《食品安全基本法》，以减少国民对食品安全的担心。日本还建立了食品安全委员会来重新审查各种食品安全标准。
各国政府还通过整合政府相关部门来提高食品安全机构的工作效率。为应对因疯牛病爆发而导致的消费者信心下降， 英国成立了单一食品安全监管机构——食品标准局。政府把其它部门的食品安全工作统一到食品标准局中来。 自这一新的机构成立以来，英国政府在食品安全的可靠性、监控能力和信息透明度方面赢得了声望，大大缓解了社会上对政府食品安全监管不力的不满。加拿大也对其食品安全监管体制进行了重组。机构精简后，不但工作的成效提高，还使运行成本降低了10%。 荷兰的食品安全系统的重组也大大地减少了重复监督。 仅因减少行政管理成本及出售多余资产就节省了食品安全机构25%的运营费用。
近年来上海市的改革试点经验也说明， 通过加强合作和对执法提供适当的资金投入，能大大提高食品安全工作的效率。上海市从实际出发，将建立一个以部门为主的综合性、专业化、成体系的监管模式作为政府食品安全监管职能调整的预期目标。目前的政府监管职能调整工作正按既定目标制定阶段方案，并分步实施。上海市的做法是：由上海市食品药品监督管理局承担对食品的流通、消费环节和保健食品生产环节的市场准入及监管职责，由上海市质量技术监督局承担《食品卫生法》授权的对食品生产环节的市场准入及监管职责。
经上述调整后，市食品安全监管能力和食品安全保障水平均有所提高，综合监管的优势凸现。食品药品监管部门承担流通、消费领域的食品安全具体监管职责，一是能够掌握大量信息，并对这些信息进行深入分析，二是可以对食品供应链上每个环节存在的问题及其可能的危害产生直观认识。行使综合监督权的机构职责更清晰、方向更明确、效果更显著。食品企业也不用与众多的安全监管机构打交道，从而提高了生产经营效率。
三、若干建议
不安全的食品不但对公众健康构成严重威胁，还会提高卫生保健费用，减少生产力，导致出口市场萎缩。对农村经济的影响更不容忽视。为推进中国的食品安全监管体制改革，我们提出如下几点建议：
首先，中国需要制定一部完善的食品安全基本法，为以后制订有关食品各方面的立法提供一个健全合理的框架。食品安全基本法应该对食品生产、加工、流通（即“从农田到最终消费”）等环节进行全程规范。食品安全基本法不仅要有食品安全、标准制定等内容，还要包括标签、食品的真伪等方面的内容。新的食品安全基本法应当全面保护公众健康和消费者权益，并包括必要的条款以履行一些国际公约中要求应尽的国际义务，如世界贸易组织和《国际卫生条例》等国际协议。在建立新的食品安全基本法时应对现行的标准和其他与食品安全相关的法律法规进行清理，重新审视其必要性、与食品安全的相关性、适宜性和科学基础。食品安全基本法可以是一个全新的法律， 也可以纳入到国务院法制办正在修改的《食品卫生法》中。
我们认为，食品安全基本法应当体现以下原则：（1）所有食品法律法规的主要目标应当是保护人的生命、健康和消费者权益；（2）食品法律法规的制定应当基于科学依据和恰当的风险评估；（2）食品法律法规的起草过程应当是透明的，应该征求所有关键利益相关者的意见。
食品卫生基本法应当包括以下总体要求：（1）每个食品生产经营者在从事生产过程中，应当对食品安全负有明确责任；（2）食品生产应当可以溯源，能快速实施食品召回；（3）对预警系统进行规定，提高预防能力，当出现食品危害时，能动员食品管理部门、食品生产经营者和消费者的资源与参与。
其次， 目前的食品安全监管职能部门分工需要进一步明晰。应建立更加协调的机构和更为合理的框架。应当在政府内部建立一个履行食品风险管理职责的跨部门机构，将公众健康和消费者权益置于首位。
执法机构需要大大减少。我们建议负责农业初级生产环节的执法机构应只有一个。农业生产后续环节的监管部门从目前的五个减少到最多两个。为此，我们提出了两个方案， 供有关部门参考：
方案1：在现有的机构框架中加强协调
这一方案基本上是进一步完善当前的机构框架。在现有的机构中指定一个专门的机构来承担跨部门的食品安全协调工作。国务院应当给予这一机构明确的权力、责任与充足的资源。这是跨部门机构进行有效协调的保证。其它负责食品安全的部门应该在这一机构的统一协调下，各尽其责。该协调机构的职责包括：（1）在制定食品安全政策方面，起到战略性的领导作用； （2） 处理跨地区的严重食品安全事件和食品危害；（3） 组织食品风险评估，制定国家每年的市场抽样和检测计划；（4） 对其他部门机构提议发展的食品和食品安全规定和标准进行把关和协调；（5）收集、加工整理相关信息，如：食品和膳食中的化学和生物因子、人类食源性疾病和有关动物疫病等； （6）提供食品安全公共信息。
在此基础上， 还可成立一个由一位副总理级别领导牵头、直属于国务院的国务院食品安全协调委员会，该委员会的秘书处可以设在国家食品药品监督管理局内。
方案2：建立一个统一的食品安全监管机构
这一方案将目前各个食品安全监管部门的职能和人员集中到一个新的食品安全监管部门中去。除初级农产品之外, 这个食品监管机构将全面承担政府对食品和食品安全的管理。建立单一机构的优点在于能节省成本和解决协调难的问题。因为大多与食品安全相关的权力和责任都会赋予该机构，所以能避免在第一种方案下产生的诸多协调问题，使政府监管更加统一、高效。农业部将继续承担农业生产环节的食品安全的责任，尤其是执法责任。单一食品监管机构不仅包括方案1提到的关于加强综合监管的所有责任，而且负责起草所有与食品安全有关的法律、法规和行业标准。 地方各级执法机构也应该有相应的安排。这样设置的食品监管机构由于其权威性得到了加强，中国的食品安全监管水平就有望得到显著改善。
我们认为， 方案1和方案2 并不是完全相互独立的，它们可以成为一个连续过程。如果认为方案2难以一步到位，则可考虑将方案1作为实现方案2的一个过渡。同样地，在中央政府部门制定的整体政策框架下，省一级的食品安全监管部门也可以比照建立，包括制定适合本省的食品安全政策以及监督下一级食品监管部门的执法。（执笔：汤敏、宋思年）
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