一个不应当被忽略的主角——反规避
[摘要]反规避立法是反倾销措施的延伸与发展。如果将反倾销视为进口国当局对出口商挥出的贸易重拳的话，那反规避无疑是将打击力度和打击范围进一步强化的后手拳。随着贸易摩擦的不断加剧，各国对中国市场进行产品倾销的可能性有增无减。然而，我国并没有具体实施反规避调查的法律依据，被诉规避的中国企业只能处于被动地位。我国也没有针对国外的规避行为发起过一起反规避调查，从而使得规避行为进一步猖獗。因此，反规避立法迫在眉睫。一、反规避：反倾销措施的后手拳
近年来，我国出口产品因先天具有的价格优势而频频遭受外国的贸易壁垒调查。随着国外对中国企业提出的反倾销诉讼越来越多，部分国内企业为避免诉讼，采取改变出口方式，在境外设厂，在国外生产产品并以所在国“身份”进入国际市场，试图借此来重启因高额反倾销税率而被关闭的贸易大门。然而道高一尺、魔高一丈，这种绕道出口方式很快又遭受新的贸易救济措施，一些将产品绕道出口的企业成为了国外反规避调查的对象。
规避和反规避，从广义上来说，包括对反倾销、反补贴、保障措施、特保和反垄断等现象的规避行为和反规避措施；从狭义上来说，只包含对反倾销的规避行为和反规避措施。
反倾销规避，也即通常意义上的规避（Circumvention），是指一国出口的商品被另一进口国征收反倾销关税的情况下，出口商通过各种形式、手段来减少或避免被征收反倾销税的行为。而所谓反规避（Anti-Circumvention）措施是指进口国为了防止出口商对被实施反倾销措施的涉诉产品采用各种方法逃避反倾销制裁，而向有规避行为的出口商征收反规避税。
反规避立法是反倾销措施的延伸与发展，因为出口商总是在国际贸易竞争中想方设法地避开各国反倾销措施的屏蔽，即使在倾销产品已被进口国主管当局征收反倾销税的情况下，也要设法避开该命令所界定的范围，达到最终避税的目的。如果将反倾销视为进口国当局对出口商挥出的贸易重拳的话，那反规避无疑是将打击力度和打击范围进一步强化的后手拳。
出口商通常采用的规避反倾销税的方法有：进口国国内零件组装、第三国零件组装、对产品进行轻微改变和产品后期开发四种方法。
二、道高一尺、魔高一丈：欧美反规避措施的立法实践
反规避问题的提出最早源于上世纪80年代后期，反规避法律制度最为健全的国家当属欧盟和美国。
（一）欧盟的立法实践
上世纪80年代中期，一些日本的电子产品在经过欧洲的反倾销调查后被处以高额的反倾销税，为了保住欧洲这一大市场，这些日本电子生产厂商采用了先将产品零部件运到欧洲，通过在当地开办组装厂将几乎全部是从日本运去的零件组装成整机后，作为当地产品在欧共体出售。由于当时欧共体征收反倾销税的对象是制成品，零件产品既不与制成品属同一海关税则号，也不属于制成品的相似产品，因此，当时欧共体无法阻止这些产品的进口。但日本进口商的做法很快就引起了欧共体的警惕。为了规避此类行为，欧共体于1987年制定了1761/87号条例，后来又并入2423/88号文件，这就是著名的“改锥规则”，即最早的反规避规则。
除此之外，1994年欧委会在一个《解释备忘录》中还列举了其他形式的规避，包括作虚假的原产地申报、进口“拆散”的成套设备、对产品作轻微的改变。根据第13条第2款规定：在共同体或第三国进行的某种组装应被视为规避现行反倾销措施，如果：（1）组装是在发起反倾销调查之后或在此之前才开始的或迅速扩大的，并且有关的零部件来自遭受反倾销措施的国家；及（2）这些零部件占组装产品的零部件总价值的60%或60%以上，但如果这些零部件在组装或完成过程中的增值大于生产成本的25%，不应视为发生了规避；（3）反倾销措施的救济效果正在从组装的相似产品的价格方面和/或数量方面受到损害，并存在与以前为相似或者相同产品确定的正常价值有关的倾销的证据。第13条第3-5款对反规避调查程序作了明确规定。第384/96号条例明确了判断规避行为的标准。主要特点为：（1）时间要求更加明确。在对出口商的制成品进行反倾销调查之日起或即将发起调查前，才开始或迅速扩大在欧共体或第三国的组装经营，所用的零配件全部或部分来自这个被征收反倾销税的国家；（2）零部件的价值规定的更加具体。来自被征收反倾销税的制成品国家的零配件或原材料必须超过组装或生产的产品所用的全部零配件价值的60%。但如果这些零配件在组装过程中实现的增值超过生产成本的25%，则不被列为规避行为。
根据欧共体理事会第384/96号条例，规避形式有两种：（1）通过将涉案产品的零部件出口至欧共体并在欧共体境内组装之后投放到欧共体市场；（2）通过转口第三国来规避反倾销措施。 欧共体理事会第461/2004号条例将两种规避的形式扩大到4种，扩大了反倾销措施的适用范围，新增加了规避的另外两种形式，一种是出口国在其境内对涉案产品进行了轻微改变之后，出口到欧共体市场，另一种是出口国适用较高税率的被诉出口商通过获得单独税率的出口商出口涉案产品，从而规避较高反倾销税率。第461/2004号条例还将原来规定的简单组装等规避方式扩大到以下几种具体的规避方式：（1）在不改变涉案产品基本特征的情况下，使产品归入不同的海关税号，从而避免适用反倾销措施；（2）通过第三国转运至欧共体；（3）涉案出口商之间或生产商之间改变销售渠道或销售模式，从而通过低税率的出口商来出口高税率的生产商或出口商的产品；（4）简单组装。
（二）美国的立法实践
美国反规避实体立法集中于1930年关税法第七部分和1998年综合贸易与竞争法第1321节，其中对4种规避形式及认定做了规定：
1、进口国组装（Importing Country Assembly）
一项出口产品在美国被征收反倾销税后，出口商将零件产品或组装件产品运到美国，然后在美国组装成制成品后销售。
2、第三国组装（Third Country Assembly）
即出口商把遭到反倾销命令约束产品的零部件或原材料在第三国加工或组装后，以第三国的名义将产品出口到美国。
3、轻微改变的产品（Minor Alteration）
出口到美国的产品被征收反倾销税后，将原产品进行轻微加工或做某种形式上或外观上的改变，然后再出口到美国。
4、后期发展产品（Later-developed merchandise）
一项出口产品在美国受到反倾销调查后又有新的发展，则此项产品称为“后期发展产品”；而原来出口的产品则称为“前产品”。如果最终调查后，美国商务部对前产品发出征收反倾销税的命令，则后期发展产品在符合下列条件时也应包括在征收反倾销税的命令范围之内。这些条件是：（1）后期发展产品与前产品在物理性能上相同；（2）最终用户对后期发展产品与前产品的期望相同；（3）后期发展产品与前产品的最终用途相同；（4）后期发展产品与前产品的销售渠道相同；（5）后期发展产品与前产品的广告宣传及展示与前产品相同。
美国除了上述有关反规避的实体立法之外，值得注意的是，美国1998年综合贸易与竞争法在第1320节（ｄ）（2）还作出了对“监视下游产品”的规定，这种下游产品是指出口到美国而且使用了组装性的制成品。如果美国国内生产商认为其某项产品与一项下游产品的一个组装件相似，就可以向美国商务部提出申诉，要求商务部监视来自国外的下游产品。美国商务部则会视需要采取进一步措施。一旦规避行为被认定成立，将不可避免地导致反倾销措施的扩展适用，即由原被征收反倾销税的商品扩展到被认定为规避反倾销税的商品。美国的反规避救济方法主要包括征收反倾销税和终止决议两种。
三、未雨绸缪——对中国反规避立法的召唤
时至今日，中国已跻身世界贸易大国的行列，随着贸易摩擦的不断加剧，各国对中国市场进行产品倾销的可能性有增无减。然而，我国并没有具体实施反规避调查的法律依据，被诉规避的中国企业只能处于被动地位。我国也没有针对国外的规避行为发起过一起反规避调查，从而使得规避行为进一步猖獗。因此，反规避立法迫在眉睫。
2002年1月1日开始实施的《中华人民共和国反倾销条例》中并没有专门对反规避问题做出规定，只是在附则中的第55条规定：外经贸部、国家经贸委可以采取适当措施，防止规避反倾销措施的行为。同时，第58条规定：外经贸部、国家经贸委可以根据本条例制定有关具体实施办法。
2002年12月13日，原国家经贸委颁布的《反倾销产业损害调查与裁决规定》中细化了规避与反规避问题，并且规定了不同形式的规避反倾销税行为和规定了原国家经贸委在确定规避行为时应考虑的各种因素，但对规避行为的规定并不全面，例如在确定规避行为的成立、规避行为对国内产业造成损害时，上述两部委没有明确具体采取的反规避措施，仅是原则性地规定国家经贸委可以采取适当措施，防止规避反倾销行为。2003年11月17日商务部发布的新的《反倾销产业损害调查规定》中也并未涉及任何反规避的措辞。
所以，从目前来看，我国并没有具体实施反规避调查的法律依据，这样就会造成外国产品规避我国反倾销行为时，商务部不能依据法律法规进行规制的尴尬境地，所以我国也没有针对国外的规避行为发起过一起反规避调查，从而使得规避行为进一步猖獗，而欧、美等国家和地区又频繁对我国提起反倾销、反规避诉讼（见下表），被诉规避的中国企业只能处于被动地位。
表1：加入WTO后我国遭受的反规避调查案件
立案时间 立案国家 涉及产品 提起反规避调查原因 征税与否
2002.12.19 欧盟 草柑桔 经马来西亚转运 是
2002.12.19 欧盟 氧化锌 经越南转运或与其他货物混装 是
2003.10.1 欧盟 活页环 经越南转运 是
2004.2.18 欧盟 钢丝绳和钢缆 经其他国家转运 是
2004.3.3 欧盟 钢铁管配件 经其他国家转运 是
2004.3.30 阿根廷 滚珠轴承 经其他国家转运 是
2004.4.7 欧盟 香豆素 经印度和泰国转运 是
2004.4.29 欧盟 活页环 经泰国转运 否
2004.9.10 欧盟 节能荧光灯 经越南、巴基斯坦或菲律宾转运 是
2005.2.28 美国 石蜡蜡烛 转向改变 待定
2005.2.28 美国 石蜡蜡烛 后期开发规则 待定
2005.4.13 欧盟 活页环 经老挝转运 待定
2005.8.4 欧盟 钢铁管件 经菲律宾转运 是
2005.8.5 欧盟 氧化锌 经哈萨克斯坦转运 终止
2006.3.9 土耳其 绳索和电缆 经其他国家转运 待定
2006.3.29 欧盟 香豆素 经印度和马来西亚转运 待定
2006.4.20 欧盟 硅金属 经韩国转运 待定
对此，相关的专家学者提出了两种做法可以完善立法采纳，其一是制订专门的反规避的法规，其二是在我国的反倾销条例中设立专门的章节对反规避加以详细规定。比如对规避行为的定义、规避行为的构成要件、确定规避行为应考虑的因素、反规避调查机关的主体资格和职权、调查机关的调查程序和方法、对规避行为采取的制裁措施及被调查人的法律救济途径等。在对规避行为的具体认定标准下，建议可以采纳欧盟的相关做法，对具体判断标准加以量化，便于调查机关的实施，比如针对零件价值与其组装后产品的价值相差多大可以确认为零件倾销；零件价值占组装零件总价值的多大比例以上才算是改变了原产地等。
从制度设计上看，仅有反倾销措施前手拳的保护而没有反规避措施后手拳的保护，必然会给被调查产品规避反倾销措施留下余地，从而使调查国贸易救济措施这一组合拳的作用与威力大打折扣。只要规避成本小于反倾销税的成本，以上提到的各种规避方法便是出口商首选的手段。一旦国外出口商对大多数被调查产品的规避成功，我国的反倾销措施便形同虚设，而国内产业由于政府实施的反倾销措施未能起到应有的作用，必然会对我国贸易救济制度的合理性、调查机关的公信力丧失信心，其他行业的从业者也将因此降低通过提起反倾销调查申请来保护国内产业利益的主动性与积极性。虽然截止目前我国尚未对国外进口产品发起反规避调查，但不难预测随着我国调查机关对外国产品反倾销措施的进一步使用，外国生产者的规避行为必然会伴随个别产品因被征收高额反倾销税率而出现，所以我们应做好充分的法律准备，以免日后当中国调查机关需要对国外进口产品进行反规避调查时，却面临无法可依的尴尬境地。
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