美国利益集团对美中贸易摩擦的影响
[摘要] 随着中国产品的产出能力与出口竞争力日益增强，中国在出口领域与其他国家的贸易摩擦也在不断上升。本文分析了各种利益集团对美国政府对华贸易政策的不同诉求，研究了利益集团因素对美中贸易摩擦的影响，并就我国如何应对提出了若干政策建议。一、引 言
改革开放以来，随着中国经济的快速增长与产品在世界市场竞争力的提升，中国在出口领域与其他国家的贸易摩擦也不断加剧。其中，美中之间的贸易摩擦特别引人注目。上世纪90年代以来，美中双方先后在最惠国待遇、知识产权、入世谈判、入世后的市场准入以及产品反倾销问题上产生了重大的分歧与摩擦，严重影响了美中贸易关系的正常发展。国内学者分别从经济成因（于铁流、李秉祥，2004）、结构调整（雷达、于春海，2004）、制度分歧（赵谨，2002）与战略冲突（赵晓，2003）等角度解释了美中之间的贸易摩擦，这些研究解释了美中贸易摩擦的基本原因。但是，潜在的冲突可能并不一定能够上升为显性冲突。美中潜在的经济摩擦之所以能够上升为美中两国在贸易领域频繁的对抗，就不能不关注美国贸易政治的决策过程。在美国对外贸易政策的形成过程中，利益集团的影响无疑具有重要的地位。利益集团通过各种手段来影响与游说国会议员，直接与间接参与到美国对外政策的制定过程。在美中两国各个阶段的贸易摩擦与贸易冲突中，我们可以频频发现利益集团的身影。可以说，利益集团的院外活动，是美中贸易摩擦由潜在冲突上升为现实对抗的关键一环。
二、影响美中贸易关系的主要利益集团
利益集团的大量存在和活动是美国多元化的一个重要标志。自20世纪90年代以来，利益集团在美国对外贸易政策方面的活动和影响在不断加大。在对华贸易政策问题上，美国国内有两个彼此竞争的利益集团：一个是贸易保护势力集团；一个是支持对华自由贸易的联盟。两大利益集团联盟展开竞争，争夺美国对华贸易政策的影响力，它们之间的力量消长是决定美国对华贸易政策倾向的主要原因。
1.贸易保护势力联盟的组成。美国劳工组织、各种衰退产业的产业联合会（如纺织业联合会、钢铁联合会等）以及政治保守组织，结成了贸易保护势力联盟。
劳联－产联组织是美国对华贸易政策的一个主要讨价还价集团，也是美国最重要的一个贸易保护势力压力集团。美国经济学家萨姆纳·斯利切特认为：“美国经济是一种劳工第一主义经济，至少正在大踏步向其迈进。雇员是社会中最有影响的集团，他们的利益在经济运行中甚于任何其他经济集团。”斯利切特的话说明了劳联－产联等工会组织在美国经济中的重要影响。在对华贸易问题上，劳联－产联等工会组织认为，美国向中国开放市场会导致中国的廉价商品源源不断涌入，从而减少美国工人的就业机会，因而它反对对华自由贸易政策，呼吁对中国进口产品采取限制措施。为此，劳联－产联在华盛顿雇佣了100多名院外活动者同白宫和国会议员打交道，其中1/3是专职的，以加强对相关政策的影响。
除工会组织以外，美国的纺织业、小手工业等劳动密集行业的小业主联合会、美国商业与产业理事会以及各种衰退产业组成的联合会也是主要的贸易保护势力之一。根据大卫·李嘉图的比较利益学说，一国应该生产并出口它具有比较优势的产品，而进口没有比较优势或比较劣势的产品，这样，国际贸易会使所有参与国的国民福利最大化。在中美贸易中，由于中国的劳动力资源禀赋丰富，价格低廉，因此，中国在劳动密集型产品的生产中具有较大的比较优势，而美国在资本与技术密集型产品的生产中具有较大的比较优势，根据大卫·李嘉图的比较利益学说，中国向美国的出口产品应该以劳动密集型产品为主，而美国向中国的出口产品应该以资本与技术密集型产品为主。但是，在美国的经济升级与转型过程中，美国政府出于就业与低技能工人收入保护的考虑，一些衰退行业在政府资助下仍然得以保存下来。为维护自己的既得利益，这些小的但是组织良好的利益集团成为了美国当今贸易政治中最为主要的贸易保护势力联盟。
此外，一些政治保守组织包括纳税人反对救助共产主义联盟、美国保守派联合会、自由之家、家庭问题研究会、鹰论坛、基督教联盟等利益集团，以及人权组织如亚洲人权观察、美国人权律师协会以及劳改研究基金会等，也出于各种不同的政治目的与政治信仰，支持对华贸易限制。
以上三种不同势力，为实现各自的利益目标，通过不同的方式与手段向国会和政府施加压力，要求限制对华贸易，构成了美国主要的对华贸易保护势力联盟。
2.自由贸易势力利益集团的构成。美国对华出口与投资的跨国公司集团、美国工商界联盟以及从事中美转口贸易的商会联盟是美国支持对华自由贸易的主要力量。
对华出口与投资的跨国公司集团，由美国具有较高竞争力的产业及产业联盟组成，包括航空、航天、计算机、电讯、汽车、化工以及农产品等出口行业联盟。这些行业对华既有较大出口利益，也有较大投资利益。主要包括波音飞机公司、美国电话电报公司、国际商用机器公司、通用汽车等三大汽车公司、全国小麦种植者协会、北美谷物出口商协会等。它们游说的主要目标是维护对华的自由贸易政策以便扩大在华市场份额。
美国工商界联盟，主要由从华进口、在华投资加工等与中国有密切贸易往来的工商业集团组成。他们主要从事中国日常生活消费品进口、经销或在华加工返销美国的商务活动，包括鞋类、成衣、纺织品、玩具、家用电器、运动器具等企业。较有代表性的团体是美国玩具制造商协会、美国鞋批发商与零售商协会、零售行业贸易行动联盟等。此外，还包括用从中国进口的原材料或半成品(以矿产品、轻工原料为主)作为生产投入的加工企业或游说组织。此外，从事中美转口贸易的企业联盟，如香港美国商会和美国在港公民协会也支持对华的贸易政策。
跨国公司与联合商会等自由贸易势力构成了美国对华贸易政策决策中另一支重要的讨价还价力量。与劳联－产联等工会组织相比，在对华贸易关系问题上，跨国公司的游说具有自身的优势：首先，跨国公司能够仰仗自身的力量来对政府政策的决策施加影响，如公司为社会所能提供的就业机会、为政府所能提供的税收，而这些又与政府强烈地关心经济的扩张、保持就业水平和增加财政收入的目标是一致的。因此，大的跨国公司很容易将自己的目标、自己的利益转化为国家的目标、国家的利益。这些跨国公司对政府决策施加的影响比其他利益集团有效得多。正如美国前国防部长查尔斯所言：“凡是对通用汽车公司有利的，就是对美国有利。”其次，大公司财力雄厚，也有能力从事院外活动。但是，跨国公司在美国对华贸易政策影响的缺陷也相当明显，它具有间接性与被动性的特征。劳联－产联组织主张的对华贸易限制主要是因为对华贸易的快速增长影响了低技能工人的收入与就业，作为产业工人的利益代言人，他们有足够的动力来游说美国政府放弃在相关行业的自由贸易政策；对工商界联盟来说，给对华贸易添加各种限制性的条款无疑将影响到自身的利益，从而他们也有足够的动力来为自由贸易政策游说。但是对跨国公司等自由贸易集团来说，如果对华的贸易限制不会影响到本公司对华的出口与投资，那么，这些跨国公司就不会为对华的自由贸易政策游说，从历次美中贸易摩擦的经验来看，跨国公司只是在中国对美国贸易限制政策采取贸易报复措施的条件下，才以贸易报复受害者的角色被动地加入对美国政府的自由贸易政策游说当中，而一些从事传统的、衰落的行业(或称“夕阳产业”)如钢铁、纺织、造船等行业的公司甚至支持政府贸易保护主义政策。从而影响了这些跨国公司的游说效果。
三、利益集团对美国对华贸易政策的诉求及游说手段
利益集团对美国贸易政治的影响途径，最常见的是：某些利益集团提出实行某项特殊的贸易政策要求，国会和行政部门做出反应，继而引发国内各不同利益集团关于贸易政策的辩论与游说，进而形成一定的贸易政策与措施，如果这项政策与措施加强了对国内相关行业的保护，则引发与外国的贸易争端。从利益集团对政策的影响过程来看，通过影响议员的政策倾向进而影响国会立法无疑是利益集团利益表达的最主要的形式，因此，在美国的贸易保护政策市场上，不同利益集团各显神通，使用各种手段以确保自己的利益诉求以法案的形式得以通过。从美国利益集团对美国对华贸易政策决策的影响方式来看，主要包括：对国会议员的游说、竞选捐款、诉讼，以及利用社会舆论进行间接影响。
1.直接游说。为寻求对本集团有利的贸易政策支持，对相关政策制订者进行游说是美国利益集团最常用的手段。在对华最惠国待遇谈判期间，希尔·诺尔顿公司、马纳特公司和费尔普斯－菲利普斯公司就至少为给予中国永久性政策贸易关系法案（PTNA）的游说投入了16 万美元（谭融，2004），而以往很少雇用人员进行游说的高新技术公司, 也与其他利益集团联合, 共同推动对华贸易。在国会对华永久正常贸易关系法案（PNTR）投票表决前夕，英特尔公司发动了5000名公司员工给国会议员写信进行游说。而波音公司的总裁孔迪特联合波音飞机公司联系的1万多家零件制造商共同进行游说，这1万多家零件制造商遍及美国的420个选区。与此相对应，反对给予中国最惠国待遇的劳联－产联组织投入到直接游说和雇佣律师的费用也高达数百万美元。劳工组织的游说人员定期会见民主党议员及部分共和党议员，直接向他们施加压力，要求他们反对给予中国永久性正常贸易关系。游说者下大力气争取众议院民主党人尤其是众议院少数党领袖理查德·格普哈特( Richard Gephardt ) 和组织秘书戴维·鲍尼尔(David Bonior ) 的支持。在反对对华永久正常贸易关系的游说活动中,劳联－产联主席约翰·斯威尼推掉了很大一部分日程安排，与众议员举行面对面的会谈并与温和的共和党人、国会黑人议员团举行会谈。
2.竞选捐赠。向候选人提供政治捐款是利益集团对政府施加影响的重要方式，也是利益集团游说成功的关键因素之一。利益集团的政治捐款不仅帮助游说者接近政策制定者，获得国会议员的认同，而且有利于利益集团与候选人沟通或促使他们将来支持利益集团的政策目标。由于美国特殊的竞选政治，利益集团的政治捐献对国会议员的政策倾向有着极为重要的影响，美国的劳联－产联集团以及工商界联合会均每年向民主、共和两党提供数额不等的政治捐献，以影响两党的政治决策。在1998年美国的中期选举中，在解释没有投票支持快速处理权议案时,一位民主党议员说,“这对我来说是一张20万美元的支票”（李晓岗，2001）。在中国最惠国待遇问题上，众议院民主党领袖格普哈特原先强烈反对对华最惠国待遇,但是后来改变了立场，原因就在于他希望从高科技公司那里筹集竞选连任款项。共和党领袖、密西西比州参议员特伦特·洛特曾拒绝就PNTR进行表决，他要求参议员们首先就关键的预算法案进行投票。此举激怒了工商界的院外游说集团，它们直截了当地警告负责共和党参议员竞选工作委员会工作的肯塔基州共和党参议员米奇·麦康奈尔，如果不安排表决，它们将推迟提供竞选捐款，迫使洛特改变了态度。
3.利用社会舆论进行间接影响。当利益集团通过直接游说效果不好，或者是没有直接游说的内部管道时，利益集团就会采用第三方，如所在选区的选民、一般公众、利益集团的基层会员或者是其他利益集团对政府的政策施加影响，以实现其政策目标。劳联－产联组织就曾在全国性的杂志、报纸上刊登广告，利用大众媒体，进行电视宣传，陈述对华自由贸易政策对美国就业以及相关产业的替代影响，同时组织基层工会向国会议员写信抗议，以影响议员的对华政策倾向，这些手段客观上延缓了美国的PNTR法案通过。
4.反倾销诉讼手段。这是指在现行的法律体系与贸易政策的框架下，利用特别贸易保护措施来寻求本集团的利益。随着中国加入世贸组织，利益集团关注美国对华贸易政策的焦点发生了转移，在重大贸易决策方面，利益集团仍然采取以上3种措施对美国政府的决策产生影响，督促美国政府加强对中国履行入世承诺的审查，但在一些具体的行业与产业，则更为频繁采取反倾销诉讼手段，以加强对集团利益的保护。2000年中国加入WTO以后，美国针对中国发起的倾销诉讼直线上升，已经占美国发起的反倾销诉讼总数的16.5%，其中裁定中国产品倾销案例占裁定倾销的21%，居第一位。在对中国的反倾销案例中，其中影响比较大的案例涉及钢铁、彩电、家具、纺织品和集成电路。“彩电案”美国商务部未采纳中方的“市场导向企业”诉求而做出倾销终裁。“家具案”涉及木制卧式家具对美出口9.6亿美元，是中国加入WTO后遭遇的金额最大的一宗反倾销调查，也是中美贸易史上最大额度的反倾销案。“纺织案”涉及中国出口值约80亿美元，损失大约4亿美元。
从上面的分析可以看到，各种利益集团从自身利益需要出发，通过不同的院外活动方式对政府的贸易决策施加影响。有人将利益集团称为美国“政府的第四组成部分”。
四、中国的对策研究
鉴于利益集团在美国对华政策制订过程中的重要作用，中国在处理双方的贸易关系时必须把利益集团因素考虑进去，有针对性地开展工作，促使美中贸易关系的正常发展：
1.加强对美国国内利益集团的工作，利用其积极因素促使美国政府、国会调整对华政策。鉴于美国特殊的政治文化与贸易政治决策过程，在发展美中正常的贸易关系时，对利益集团的影响不能忽视。中国应该继续加大吸引美国跨国公司的对华投资力度，积极推进与美国的贸易联系。在美中贸易关系紧张时期，中国也可以组织赴美采购团，与美国的工商企业联盟建立良好的关系，加大这类利益集团在美国对华贸易政策决策过程的影响。
2.大力扶持中国企业的对美投资，平衡美国国内的政治压力。随着中国经济体制改革的不断深入，一批民营企业开始跨出国门，进行跨国经营。扶持有能力的中国企业对美投资，一方面可以在一定程度上减缓目前美中双方的贸易不平衡问题，降低美中贸易摩擦；另一方面，通过中国企业的当地生产，增进当地企业与劳工对中国的了解，对平衡与抵消其他保护势力利益集团的消极影响也具有重要的意义。目前，中国企业的力量一般都比较薄弱，尤其是对美投资，数额微不足道，因此中国对美经济外交也应包括对中国企业对美贸易和投资的扶持，使更多的中国企业有信心、有能力走进美国市场。
3.逐步加强中国贸易政策的政治基础建设，培养美国的海外利益集团。据美国司法部统计，在美国进行院外活动的主要国家和地区有日本、墨西哥、加拿大、俄罗斯、欧盟、澳大利亚等国，日本表现得最为积极。日本在美国的院外游说活动的主要目标是影响美国对日贸易政策的制定，缓解日益加剧的日美贸易摩擦。据报道，1981年，日本雇佣了80多家美国公司，用于游说活动的经费达1340万美元。1989年，日本在华盛顿的政治活动方面每年所花费的金钱，超过了美国商会、美国制造协会等5家华盛顿最有影响力的工商组织每年费用的总和。通过对利益集团政治的研究，中国完全可以从中学到有用的技能，中国纺织品出口企业有组织地赴美“游说”活动就是很好的开端。随着贸易政策的政治基础建设越来越完善，中国抵御外国利益集团负面影响的能力也会越来越大。
4.加强对美国国会的研究，学会做国会的工作。利益集团对美国政策的诉求，最终需要通过美国国会的审议，而且，在中国加入WTO以后，美国国会仍将通过对华履行WTO承诺的调查与审议以及贸易立法活动影响美中贸易走向，因此，我们很有必要了解国会，掌握其运作特征，加强与美国国会的联系和交流，以消除彼此间的隔阂和误解。对国会的工作主要包括：（1）加强与美国国会议员的相互了解和交流，有针对性地开展国会外交，及时向他们介绍中国国内的最新变化，博得他们对中国现状的了解和理解。（2）加强与在华美资企业的沟通与协商，发挥其对美国国会的游说功能。美中贸易摩擦不仅涉及美国国内消费者和与中国进口产品竞争的美国国内企业间的利益，也不可避免地涉及美国对华投资企业与国内企业间的利益。跨国公司在全球范围内配置资源，因此，维持稳定的双边关系是符合跨国公司的投资利益的。美中贸易摩擦的升级无疑不利于美国跨国公司的海外利益。因此，我国政府应积极利用在华美资企业的作用，使其为中美经贸关系的稳定发展做出贡献。
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