以基本公共服务均等化为重点调整和改革中央地方关系的建议
[摘要]在改革发展的新阶段，无论是实现经济的可持续增长，还是逐步缩小地区间基本公共服务的差距，都需要通过结构性改革，要尽快实现中央地方关系从“以经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”的转变。要实现这个转变，使有限的公共资源在中央地方之间实现优化配置，关键在于强化基本公共服务均等化的一系列制度安排。（联合论坛·北京）当前，面对全社会公共需求全面快速增长，需要在进一步完善社会主义市场经济体制的过程中，以满足全体成员基本公共需求为目标，加快建立社会主义公共服务体制，逐步实现基本公共服务均等化，建设和谐社会。
站在改革发展的历史新起点，以基本公共服务均等化为重点，进一步改革和规范中央与地方关系，不仅可以逐步缩小地区间基本公共服务的差距，而且对打破GDP政绩观、加快建立公共服务型政府，对协调重大利益关系、维护社会公平正义，都将产生重要而积极的影响。
一、调整与改革“以经济总量为导向”的中央地方关系具有现实性和迫切性
近几年来，我国政府在基本公共服务方面的投入力度很大。但从总体情况看，目前的中央地方关系，仍然以经济总量为导向。在改革发展的新阶段，无论是实现经济的可持续增长，还是逐步缩小地区间基本公共服务的差距，都需要通过结构性改革，尽快改变以经济总量为导向的中央地方关系。
1.现行“以经济总量为导向”的中央地方关系面临挑战
(1)分税制改革后，地方财政收入主要依赖于地方经济总量的增长。由此，经济领域深层次、结构性的矛盾难以克服。虽然中央政府强调统筹发展，协调发展，但现行的中央地方关系，使地方政府把更多的精力放到地区经济总量和财政收入的增加上。这说明，在现行体制下，中央政府的宏观调控目标与地方政府的政绩评价之间存在着难以克服的矛盾。
(2)中央政府集中了全国财政收入的大头，但转移给地方政府的收入中，具有均衡性作用的转移支付规模过小。近些年来，中央对地方政府的税收返还超过一般性转移支付的数倍。经济总量增长速度越快的地区，税收返还越多。比如，2003年东部地区在全部税收返还数量中的比重占到50%以上，其中“增值税和消费税两税返还”占52.6%，“所得税基数返还”占70.82%。即使在实施了财力性转移支付以后，西部地区的人均财力也只相当于东部地区的48.3%。由此，拉大了区域间公共服务的差距。
(3)中央与地方在公共服务方面的分工不明确，不规范，由此难以形成严格的公共服务问责制。经济总量增长是硬指标，基本公共服务仍是软约束。近几年，我国投资率居高不下，与地方政府追求地区经济总量的增长直接相关，从而出现了投资过热、重复建设、地方保护、市场分割等长期难以解决的问题。这也在相当大程度上弱化了政府的公共服务能力，使政府的公共服务职能严重缺位。
2.从我国改革发展的现实需求出发，中央地方关系要尽快实现从“以经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”的转变
（1）适应经济增长方式转变的要求，改变“以经济总量为导向”的中央地方关系。以GDP为中心的粗放型经济增长方式，同现行的中央地方关系有着很强的内在联系。为了追求GDP总量，地方政府直接“招商引资”和“经营城市”，导致土地、资本和劳动力等生产要素价格被人为压低，严重影响了市场基础性作用的发挥，也使资源环境难以为继。为此，要实现经济的可持续发展，重要的在于改革和调整“以经济总量为导向”的中央地方关系，由此规范地方政府的经济行为，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。
（2）适应公共需求变化的趋势，改变“以经济总量为导向”的中央地方关系。目前，我国正由生存型社会向发展型社会转变，公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺已成为日益突出的社会矛盾。在这个特定背景下，要通过中央与地方的合理分工，有效地配置公共资源，使全体社会成员都能够享受到义务教育、公共医疗、社会保障、就业等基本公共服务。
（3）适应化解社会矛盾的现实要求，改变“以经济总量为导向”的中央地方关系。伴随着经济的快速增长，我国已进入一个社会矛盾的凸显期。在经济转轨、社会转型的特殊时期，利益多元化已成为客观现实。政府要从具体的经济利益中超脱出来，成为社会公平正义的合格“守护者”，为社会的长治久安奠定坚实的基础。实现中央地方关系从“以经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”的转变，有利于进一步加强政府的社会管理职能，增强政府化解社会矛盾的能力。
3.实现中央地方关系从“以经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”的转变具有重要性、迫切性
(1)实行基本公共服务均等化已成为缩小地区差距的重要条件。从今年我院对西北三省调研的情况看，由于各种自然条件的局限，西部地区要在经济总量上赶上东南沿海地区，并不现实。问题在于，“因受教育程度低致贫”和“因病返贫”在西部农村带有一定的普遍性，成为制约西部农民脱贫的直接因素。因此，缩小地区差距，重要的是缩小区域之间基本公共服务的过大差距。近些年来，国家已经在西部基础设施方面进行了大量的投资。下一步的西部大开发，应当把政策的重点放在基本公共服务均等化上。
（2）实现基本公共服务均等化已成为缩小城乡差距的重大举措。从我国的情况看，城乡之间的差距不仅反映在经济发展水平和居民收入方面，更反映在政府提供的基本公共服务方面。2005年，我国名义城乡收入差距为3.22：1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡实际收入差距已经达到5～6：1。按照这个分析，公共服务因素在城乡收入差距中的影响为30%～40%。因此，统筹城乡发展，建设社会主义新农村，关键在于加快建立农村公共服务体制，缩小城乡基本公共服务供给之间的过大差距。
(3)实行基本公共服务均等化已成为缓解贫富差距的重要因素。客观地分析，我国要有效缓解不断扩大的收入分配差距，一方面要靠进一步的市场化改革来规范初次分配；另一方面，必须高度重视政府的再分配功能。这些年，基本公共服务的个人承担费用上涨太快，大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度，这是贫富差距不断扩大的重要原因之一。为城镇困难群体提供义务教育、公共医疗和社会保障等基本公共服务，不仅可以直接缓解并缩小贫富差距，还可以通过提高他们的自身素质，增强其获取收入的能力。
二、切实采取有效措施，加快实现中央地方关系从“以提高经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”的转变
实现中央地方关系从“以提高经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”的转变，使有限的公共资源在中央地方之间实现优化配置，关键在于强化基本公共服务均等化的一系列制度安排。
4.加快改革和完善现行转移支付制度
（1）提高一般性转移支付比例。一般性转移支付是最具有均衡地方财力作用的转移支付形式。国际上通行的做法是，将一般性转移支付作为中央对地方转移支付的主要形式，其占全部转移支付的比例在50%左右。2005年，我国一般性转移支付占全部转移支付比重按宽口径计算（将税收返还和原体制补助计入全部转移支付）只有9.8%，按窄口径计算（不将税收返还和原体制补助计入全部转移支付）占15.3%。一般性转移支付比重过低不仅削弱了中央政府均衡地方财力的作用，也限制了地方政府在地区性公共产品供给中的自主性。从逐步实现基本公共服务均等化的客观要求出发，应当分步提高一般性转移支付比例，使其成为转移支付的主要形式。
（2）规范与清理专项转移支付。专项转移支付是由中央各部委按照“条条”管理转移到下级政府，带有指定用途，地方政府无权挪作它用。2005年，专项转移支付比重按上述宽口径计算占30.73%，按上述窄口径计算占48.07%,是我国转移支付的主要组成部分。由于专项转移支付项目繁杂而分散，在管理上面临许多矛盾和问题。地方政府“驻京办”、“跑部钱进”的现象都与此直接相关。从目前的情况看，专项转移支付的改革应当与中央部门的改革统筹规划。按照建立公共服务体制的要求，应当逐步减少中央各部委提供公共服务的支出责任，强化政策规划、指导和监督职能。将各部委缩减下来的资金直接由中央财政转移给地方政府。这样，可以使一些不规范的专项转移支付转变为一般性转移支付。与此同时，对中央部委必须保留的专项转移支付，应使其规范化。
（3）逐步缩小直至取消激励地方政府追求经济总量的税收返还和原体制补助。1994年在启动分税制改革时，为调动积极性和减少阻力，中央以1993年地方政府财政收入规模为基数，以税收返还和原体制补助的形式把中央财政收入返还一定数额给地方政府。如果把税收返还和原体制补助计入全部转移支付，2005年，税收返还和原体制补助的比重为36.08%,超过专项转移支付的30.73%和财力性转移支付的33.19%。税收返还和原体制补助的过高比例直接扩大了地方政府间财力上的差距，加剧了区域间经济发展差距和公共服务差距。为此，应当尽快制订时间表，统筹协调和安排，逐步降低税收返还和原体制补助的比例，直至最后取消。通过这样的结构调整，可以大大增加一般性转移支付的比例，使整个转移支付制度适合基本公共服务均等化的总体要求。
5.以“基本公共服务均等化”为重点，着力调整中央财政支出结构
（1）减少中央财政的经济建设支出比例，明显增加基本公共服务支出比例。当前，财政功能性支出比例最大的仍然是经济建设性支出。2004年中央财政经济建设支出仍占27.8%，处于财政功能性支出的第一位。社会文教费在整个财政支出中所占的比例，自1992年以来的12年间一直徘徊在26%～28%。随着经济的发展和国家财力的增长，应当使中央财政在义务教育、公共医疗和社会保障等方面投入增长快于财政收入的增长速度。
（2）增加中央财政对农村基本公共服务的投入力度。按照十六届六中全会精神，使国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村，逐步加大土地出让金用于农村的比重。在中央财政投入增长的同时，建议尽快推行构建农村公共服务体系的试点。根据我院在西北三省的调研，如果能够以现有的计生网络为主要平台，与农村综合改革相配套，整合农村公共资源，就可以因地制宜，在农村公共服务体系建设方面尽快取得突破。
（3）增加中央财政对中西部基本公共服务的投入力度。应当尽快使中央财政转移支付资金重点用于中西部地区，使中西部地区基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施得到改善，逐步缩小地区间基本公共服务的过大差距。在中央加大转移支付的同时，可以考虑在中西部革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区进行试点，积极探索区域间实现基本公共服务均等化的有效途径。
6.培育地方政府履行公共服务职能的稳定财源
（1）开征物业税，稳定地方政府税源。从国际经验看，物业税具有税基大、税源稳定、征收相对透明等优点，是良好的地方税种。随着我国经济发展和城市化进程的加快，目前我国房地产已经成为居民财富的重要组成部分，可以考虑把物业税作为地方主体税种，尽快试点开征。
（2）改革资源税征收办法，提高地方政府财力。当前，我国的资源税大部分划为地方税种。随着资源价格的大幅度上涨，国家财政部、国家税务总局于2004、2005年分别提高了山西、内蒙古、青海等11个省市煤炭资源税的税额标准。但从总体上看，我国的矿产资源补偿费仍是从量计征，平均费率为1.18%，而很多国家为2%～8%。地方政府难以从资源价格上涨中分享收益的局面并未根本改观。因此，应当对资源税的征收方式进行改革，使资源税成为地方政府的重要税源。
（3）将地方国有资本预算纳入财政预算，增加地方政府可支配财力。国有资本收益是政府非税收入的重要组成部分，包括国有资本分享的企业税后利润、国有股股利、企业国有产权(股权)出售、拍卖、转让收益等。适应地方政府履行公共服务职能的要求，要把地方国有资本经营纳入同级财政预算，进一步完善国有资本收益的征收管理方式，使国有资本经营收益及时足额上缴同级国库。
三、按照基本公共服务均等化的要求，加快建立中央与地方公共服务分工体制
从总的情况看，目前中央与地方在公共服务方面的分工还不明确。“十一五”时期，建议把建立中央与地方公共服务分工体制作为政府行政管理体制改革的重要任务，实现各级政府公共服务职能的高效率、可监管、可问责。
7.严格划分中央与地方公共服务职责，使各级政府公共服务的职责与能力相匹配
（1）按照公共服务的属性，合理划分中央与地方职责。中央政府原则上应当负责公益性覆盖全国范围的公共服务供给，以城乡和区域基本公共服务均等化为重点，强化再分配职能；各级地方政府主要负责各自辖区内的公共服务供给，应当重点关注辖区内居民的实际需求，强化公共服务的供给效率；对中央地方共同承担责任的公共服务事项，也应责任清晰，分工明确。根据我国实际情况，建议属于中央职权范围内的事项由中央垂直管理，属于地方职权范围内的事项由地方统一管理，逐步改变双重管理的做法，避免出现责任不明的现象。
（2）使中央地方公共服务支出与财力相匹配。在分税制框架下，处于不同区域的同一级政府即使拥有相同的财权，也会因为经济发展水平不同而拥有不同的财力。2004年，北京和上海的人均财政收入最高，已达到4000元以上；第二档次的天津、浙江和广东，其人均财政收入在1500元以上；第三档次的辽宁、山东、江苏和福建，其人均财政收入在800元以上；而其他省份的人均财政收入大多徘徊在400～600元之间。从这样一个现实情况出发，中央政府应当尽快制订全国基本公共服务的最低标准，尽可能地通过规范的转移支付熨平不同区域间基本公共服务的财力差距。
（3）逐步实现中央地方公共服务职责规范化、法制化。我国公共服务相关领域的改革尚处于探索阶段。近期内，可以考虑从三个方面入手：一是完善《地方组织法》，确定省级政府的专有权力以及与中央政府共享的权力；二是加快推进转移支付的立法；三是尽快推进社会保障、农村新型合作医疗等基本公共服务的立法。
8.建立公共服务评价指标体系，实行中央对地方的公共服务问责制
（1）建立各级政府公共服务评价指标体系。“十一五”规划已经开始注重公共服务方面的指标，并将其作为配置财政、税收等公共资源的重要依据。下一步还应制订适合各级政府、同级政府不同部门的评价指标体系，并使其具有可操作性。
（2）使各级政府公共服务供给决策、执行分开。这是各级政府公共服务合理分工和实现有效监管的前提。从纵向看，我国是一个幅员辽阔的大国，中央与各省、直辖市与自治区政府宜更侧重于公共服务决策，市县乡镇政府宜更侧重于公共服务执行；从横向看，从中央到乡镇五级政府内部也都需要将公共服务决策与执行相分离。建议在中央实行大部制，将服务性职能部门从政府剥离出来，成立专门的执行机构，专司公共服务执行；政府核心部委专司公共服务决策，探索符合我国国情的行政决策和执行分开模式。
（3）建立中央对地方的公共服务问责制。一方面应加强统计部门的垂直管理，减少各级政府对统计过程和结果的干预，尽快将基本公共服务指标细化并纳入统计范围；另一方面，要加强对地方公共服务的审计和监察。
9.建立以公共服务为导向的干部政绩考核制度
（1）增加基本公共服务在干部政绩考核体系中的权重。近两年的宏观调控表明，我国一些地方政府注重GDP增长而忽视公共服务的问题并未完全改观。这些现象反映出的深层次原因在于现行干部政绩考核制度很难适应公共服务体制建设的需要。“十一五”时期应当加快改革现行的干部制度，尽快把公共服务数量和质量指标纳入干部政绩考核体系中，并逐步增加其权重。
（2）把群众满意度作为干部政绩考核的重要因素。在政府履行公共服务职能的过程中，要防止和克服哗众取宠的形式主义、劳民伤财的“形象工程”。应当针对公共服务的决策、执行、监督等各个环节，建立符合公众公共服务需求的表达机制，将公众满意度纳入干部政绩考核体系，使广大群众的评价成为影响干部升迁的重要因素。
（3）实现公共服务信息透明化。进一步推进政务公开，发展电子政务，在公众信息网上公布政府公共服务的职能、办事程序和办事指南，确保公众公共服务的知情权。实行领导干部述职制度；健全公共服务重大事项报告制度；推行质询制度和民主评议制度，充分发挥群众监督、媒体监督对促进政府改善公共服务职能的积极作用。
（中国（海南）改革发展研究院，方栓喜，匡贤明）
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