公民参与视野下的地方政府绩效考核
再来一篇活动期间写的文章地方政府绩效考核是一种服务和顾客至上的机制，而公民作为地方政府的服务对象，与其他评估主体相比，对地方政府的绩效则有着最直接、最真切的感受，因此，公民参与机制构建是现代地方政府绩效考核不可或缺的重要环节，是地方政府进一步了解公民需求的重要机制，有着不可忽视的理论意义和实践意义。
主体是影响和制约地方政府绩效考核中公民参与机制的首要因素。在公民参与地方政府绩效考核的影响因素分析的各种变量中，主体—公民是含义最为丰富的变量。在很大程度上，公民参与地方政府绩效考核的差异就是评估主体——公民的差异。公民之间不同的思想感情、文化特质、价值取向、政治理念以及不同的社会地位特征、社会行为特征、年龄和职业分布，等等，对公民参与地方政府绩效考核的方式、方法都产生显著的影响。正如英格尔斯所指出：完善现代制度以及伴随而来的指导大纲、管理守则，本身只是一些空的驱壳。如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。因此，要深刻把握公民参与地方政府绩效考核的制约因素，首先必须深入分析地方政府绩效考核中公民参与机制的主体——公民。
一、公民的社会特征因素分析
公民的社会特征会对其参与地方政府绩效考核的态度和行为产生广泛而深刻的影响作用。
1、公民的经济地位是公民社会特征中的一个重要变量
公民的经济地位与公民参与地方政府绩效考核有着非常紧密的关联。具体地说，一个人在社会分层等级中的经济地位越高，他的参与绩效考核的比率也就越高，反之亦然。一般说来，在社会中，富人比穷人更为积极地参与地方政府的绩效考核。一是因为社会经济地位比较高的人一般有较强的社会政治责任感和社会政治功效感；二是因为社会经济地位比较高的人有较为健全的知识和技巧。
在我国，对抗性的阶级关系已经不存在了，但是却始终存在着经济地位上的差别。这一差别主要体现在两个方面：一是对生产资料占有的差别；二是经济收入的差别。我国社会中这种经济地位差别的存在和扩大，无疑会对公民参与地方政府绩效考核产生重大的影响。
2、公民受教育的程度是公民社会特征中的另一个重要变量
首先，受教育程度高的人更能清楚、深刻理解和把握政府管理和政府绩效，有着更强的社会政治责任感和社会政治效能感，比受教育程度低的人一般能够更多地参与地方政府绩效考核。其次，受教育的程度直接影响公民的主体意识，而公民的主体意识是公民参与地方政府绩效考核的基础。如果公民没有意识到自己的主体地位和主体性，没有意识到作为主体而应享有的权利和承当的责任，那么就不可能产生能动的参与意识，也就不会有积极的参与行为。受教育程度高的人对公民的地位、作用、权利和责任有较为清楚的认识，对理想、信念等有较强的认知能力，对审美感、正义感、道德感等心理活动较为敏感，比受教育程度低的人一般能够更为自发、主动地参与地方政府绩效考核。在我国，受教育程度低的人一是容易产生权威崇拜的思想。由于缺乏文化，“由此就产生了对国家以及一切同国家有关的事物的盲目崇拜。尤其是人们从小就习惯于认为，全社会的公共事务和公共利益只能像迄今为止那样，由国家和国家的地位优越的官吏来处理和维护”。而崇拜权威，依附权威，只能铸成附庸意识，形成卑微心理和“畏官”、“敬官”、唯唯诺诺的心态。在这样的心态下，人们根本不敢去评估、监督“高高在上”的政府机构，从而表现为普遍的非参与倾向。
再次，受教育程度的高低直接影响公民参与评估地方政府绩效能力的强弱。受教育程度高的人会更多的凭理性来参与地方政府绩效考核，比较注重用合法性和有效性的方式来参与地方政府绩效考核。受教育程度较低的人则容易凭感情办事，不太注意参与绩效考核的合法性和有效性。
二、公民的政治特征因素分析
现代社会已不可避免地成为一个政治社会，每个公民不仅在一定的社会地位中生活，而且必然要在一定的政治地位中生活。这种政治地位对公民的政治态度和政治作为有着特殊的影响，而公民的政治态度和政治作为又在一定程度上决定了公民参与地方政府绩效考核的态度和行为。
1、公民的政治态度是公民政治特征的决定因素
政治态度是公民在主观方面所具有的政治特征。它主要涉及政治关心、政治信任、政治效能感、政治责任感四个概念。
首先是政治关心。它可以用一个人是否经常关心政治大事、政治新闻，是否经常与家人及朋友讨论政治问题这类标准来测量。那些对政治大事较为关心的人，则会表现出较高的参与热情和参与水平。
其次是政治信任。政治信任具有两种含义：一是公民如何看待作为一种社会现象的政治活动。二是公民在多大程度上认真对待自己的政治行为。
再次是政治效能感，即自己能够在多大程度上影响政治家和政治秩序的感觉，也就是公民对个人政治能力的自我评估。
最后是政治责任感，即公民对其职责的认识，或者说是一种公民的角色感。公民是相对于国家而获得的一种政治身份。公民角色意味着要遵守一系列的政治规范，履行一系列的政治职责。政治责任感强的公民，会把参与政治作为一种责无旁贷的任务，即使参与政治使他付出某些个人方面的代价，他也在所不辞，全力以赴；反之，若是政治责任感不强的公民，则会把参与政治视为一种额外的负担，只有当政治与个人利益发生直接关系之时，才会对参与政治有兴趣，否则宁可置身于政治之外。
2、公民的政治作为是公民政治特征的表现形式
政治作为是公民在客观行为方面所具有的政治特征。米尔布拉思就公民的政治作为作出过一个较为重要的分类。米尔布拉思首先依据公民对政治过程参与的强度，将参与者分为三个层面：冷漠的、消极的以及积极的支持；再依照这三个层面将公民的政治作为归纳为七个种类。在冷漠的层面上，有一类被称作“消极者”的公民，他们从不投票，也无任何爱国行为的表现。在消极支持的层面，亦有一类被形容为“投票者与爱国者”的公民，他们经常投票，相当爱国，还按时交纳各种税捐。在积极的层面，又有五类公民。第一类被称作接触者，他们为了特定问题的解决，常与各级政府官员接触，但除此之外，他们在政治上并不活跃。第二类是沟通者，他们了解并熟悉政治事务，参加政治讨论，有时并投书报章杂志，向政治领导阶级表达支持或抗议的信息。第三类是为政党与政治竞选的工作者，这类公民通常的党员，对政党十分支持，他们经常参与政治集会，并积极地为政党或候选人工作。第四类是社区积极分子，他们常联合他人或组织团体共同为解决社会问题而与政府官员接触。第五类是“抗议者”，他们是以非常态的方式来参与政治的，他们经常参加抗议性集会，并结众游行示威，甚至参与暴动活动。他们对政府的不当行为会提出积极的抗议，并会拒绝服从他们认为不当的法律。
公民参与地方政府绩效考核可以说是公民政治作为的一个组成部分，因此也可以按照公民对地方政府绩效考核参与的强度，将参与绩效考核的公民分为三类：冷漠者、被动者以及主动者。第一类被称作冷漠者的公民，他们既不与地方政府以及地方政府官员接触，也从不关心地方政府的绩效，更不会主动地参与地方政府绩效考核；第二类是被动者，他们在参与地方政府绩效考核时，不抱有任何影响政府绩效的明确意图，只是在政府或其他一些领导人为了实现一些目的发出要求、号召或动员时，才会偶尔参与一下。第三类被称为主动者，他们参与评估的行为是一种主动参与，是以参与主体的明确意图和积极行动作为其主要特征的。他们了解并熟悉政府管理和政府绩效，参加公共事务和公共政策的讨论，常为政府管理中存在的问题与政府官员接触，并提出积极、真诚的意见和建议。就我国目前参与地方政府绩效考核的公民来看，大多数都是被动参与者，一般是由政府组织或开展一些民意调查或评议政府的活动，才对政府绩效发表一下自己的看法，而自发、主动参与地方政府绩效考核的公民还为数甚少。
三、公民的组织特征因素分析
公民没有参与一定的组织，以组织的名义来参与地方政府绩效考核，这种评估是属于低级阶段的评估，呈现出三个基本特征：一是参与力度小。由于个体所能造成的影响和所能产生的压力相对于强大的政府来说是微不足道的，因而很难对政府形成大的推动。二是随意性大。个体参与一般不抱有一贯的和明确的目标，而往往是对一些偶发性事件的反应。因而在个体参与形式中，主体参与的姿态忽冷忽热，变动不居。三是参与层次低。个体参与往往是围绕着个人利益或少数人的利益发生的，其所试图影响的，也限于某一政府官员的政策态度或政府对某一具体问题的处理。而对政府工作方向性、路线性的方面，则一般很少触及。
进入现代社会以来，政府之外的各种非政府组织和团体的出现，使公民参与地方政府绩效考核有了组织特征。首先，团体的出现使公民参与绩效考核的力度大大增强了。团体将分散的个人意志集中起来，形成比个体参与大得多的影响和压力，使地方政府不得不考虑和重视公民对其绩效发表的看法和意见，这将更为有效地推动政府工作和改善政府绩效。其次，团体参与的出现使公民参与绩效考核的形式和渠道更加多样化。每个团体都会根据各自特殊的性质和能力选择一种适合于自己的参与方法，因此每一种参与团体的产生，几乎都意味着一种新的参与形式和渠道的被开通。这种多形式多渠道的格局，从总体上使公民参与地方政府绩效考核的活动更趋活跃。再次，参与团体的出现使公民参与绩效考核的层次有所提高。团体参与很少再是仅仅围绕个人利益和要求而展开，评估的对象也不是政府某个官员或某件特殊事例的处理，而往往是聚合了多数人的意愿和利益，对事关政府方向性、路线性的政策和作为进行评估。
在我国，几乎每一个成年或未成年的公民，都隶属于一定的组织或团体，但是大部分组织或团体自立性差，内部缺乏足够的凝聚力，在利益聚合和利益表达方面功能不强，在组织活动的形式上也缺乏有机协调。因而，虽然大多数公民都是一定组织或团体的成员，但在主动参与地方政府绩效考核时却很少以组织的名义出现，除“动员型”参与外，其参与行为也较少体现出组织特征。有的公民甚至在参与评估时干脆绕过组织而直接以个人的名义向地方政府表达意愿和提出要求。这就使我国公民参与的组织程度陷入一种矛盾的状况，即外观上的有组织和整齐划一，而实际上的无组织和分散混乱。 好好学习以后当了人民公仆拿来当作为民做主的范本。：）
现在不知道大城市是否能做到兄台所说，至于济南这个小地方，我看……引用一位著名领导人的话说“社会主义初级阶段至少还要一百年”。咳咳
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