李绍章：信访者权与信访者义务之立法探析
土生阿耿法治夜话系列网文：信访者权与信访者义务之立法探析
土生阿耿
前 言
从法治信访的视角观察，依法进行的信访行为即可产生信访法律关系，它包括主体、客体和内容三大构成要素。其中，信访法律关系的内容，即为信访法律关系主体所享有的权利或权力以及承担的义务或职责。由于信访法律关系具有公法性和私法性之双重属性，所以，信访法律关系的内容也通常从信访人和接访人之不同角度来分析考察，即便单独从信访人角度探求其享有的权利，也可有公权利和私权利之区分、实体权利和程序权利之不同。对此，笔者曾经专门从“信访权”的角度，对信访人的信访权利之行使、接访人义务（职责）之履行，以及信访终结制度之建立和完善对信访权正当行使的保障等几个方面进行了粗浅阐述。然而，若要对信访人所享有的权利进行全面观察，那么，只谈“信访权”是完全不够的，因为“信访权”仅仅是作为一个公民所应有的一种意见表达权，即指公民、法人或其他组织依法享有的通过法定的形式，按照法定的权限和程序向国家和政府表达意志的自由。从中可以看出，它更是一个宏观概念，也具有抽象性。一旦我们选择了具体的信访法律关系进行微观探究的话，就会发现，仅仅从“信访权”角度观察信访问题，尚不足以充分保障信访人的权利，也对真正发挥信访制度本来应有的功能极为不利。为此，笔者认为，在研究信访人的权利时，除了一般意义上的“信访权”之外，还有更值得我们去关注和探讨的具体意义上的信访权利，即在信访过程中信访人所享有的一系列权利。这些权利在国务院信访立法以及地方信访立法中，都作出了不同程度的规定。为了便于与“信访权”加以区分，笔者把具体信访法律关系中信访人所享有的具体权利称为“信访者权”。
另一方面，与信访者权相对应的一个概念，应是信访者义务，即信访者在具体的信访法律关系中所应当承担的具体义务。无论是信访立法者，还是信访执法者，抑或是信访研究者，在关注信访人的权利时，都不应忽视信访人的义务；反之亦然。只有当信访者的权利和义务资源在立法、执法等环节得到合理配置时，我们才会认为信访者在法律地位上得到了公平对待。否则，假如只强调信访者应承担的义务，而忽略其享有的权利，则不利于对信访者的权益保障；假如只强调信访者应享有的权利，而忽略其承担的义务，则不利于对信访行为的秩序维护。鉴于此，笔者结合我国国务院《信访条例》以及相关省市的地方信访条例，对信访者的权利和义务之规定，运用比较的分析方法对就信访者权和信访者义务进行梳理，并提出本人对此问题的一些粗略评价和简要思考意见。
一、信访者权和信访者义务立法现状概览
本节主要写作意图在于对中央信访立法和地方信访立法对信访者权和信访者义务的规定，进行总结和归纳。中央信访立法以国务院《信访条例》为研究文本；地方立法以北京、上海、天津、重庆四个直辖市以及山东、江苏、浙江和河北四个省的信访条例、信访规定为研究文本。
（一）国务院《信访条例》中的立法规定
国务院《信访条例》没有专章规定信访者的权利和义务，对于信访者的权利和义务之规定散见于该条例的相关条文之中。对信访者权利的规定一般是通过对信访制度、信访机构和工作人员的职责等问题进行规定而间接体现出信访者权利的。比如，第八条规定：“信访人反映的情况，提出的建议、意见，对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，由有关行政机关或者单位给予奖励”。这是通过信访奖励制度的规定来间接赋予信访者有获得奖励之期待权。再比如第九条：“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项。各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当在其信访接待场所或者网站公布与信访工作有关的法律、法规、规章，信访事项的处理程序，以及其他为信访人提供便利的相关事项”。这一条则通过信访渠道的规定和对信访部门的义务要求来间接赋予信访者相应权利。
就信访者义务而言，信访条例的规定之明确程度要好于对信访者权利的规定。该条例第十九条是义务性规定，通过“应当”、“不得”等法律规范文本形式，对信访者义务作出响应规定，即“信访人提出信访事项，应当客观真实，对其所提供材料内容的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人”。该条例中最为明显的禁止性规定即是第二十条，该条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为”。本条是对信访者一系列义务中的部分规定，违反者要承担相应的法律责任，该条例第四十七条规定了违反相关条款规定的义务的，“有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。
（二）四个直辖市的地方信访立法规定
1．北京市《信访条例》
北京市信访条例于1994年9月北京市第十届人大常委会第十二次会议通过。该条例在第二章规定了“信访人的权利和义务”，第六条规定：“信访人享有下列权利：（一）对国家机关和国家工作人员提出批评和建议；（二）对国家机关和国家工作人员的违法失职行为提出申斥、控告或者检举；（三）在自身的合法权益受到侵害时提出控告和申诉；（四）对反映的问题,要求解决或者答复”。第七条规定：信访人应当履行下列义务：（一）遵守宪法、法律、法规、规章，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的自由和权利；（二）如实反映情况,不得捏造或者歪曲事实，不得进行诬告陷害；（三）遵守接待场所秩序，尊重社会公德，爱护公共财产；（四）服从符合法律、法规、规章、政策的处理决定。第八条规定：“反映问题应当先向责任归属单位提出。通过书信反映问题，应当签署真实姓名，写明通信地址和邮政编码。申诉、控告、检举信应当写明被反映者的姓名、单位、住址和基本事实。走访反映问题，应当到国家机关设立的接待场所，向信访工作人员反映”。第九条规定：“向各级国家机关反映群体意愿的，可以通过书信形式，需要当面反映的，应当推选代表进行，代表人数不得超过五人”。
2．上海市《信访条例》
上海市信访条例于1993年10月上海市第十届人大常委会审议通过，2003年8月上海市第十二届人大常委会修订。该条例在第二章专门规定“信访人的权利和义务”。如第八条规定：“信访人有权提出下列信访事项：(一)对国家机关及其工作人员提出批评、意见和建议；(二)检举、揭发国家机关工作人员的违法失职行为；(三)对侵犯自身合法权益的行为进行申诉、控告；(四)向有关国家机关反映问题、提出要求；(五)其他信访事项”，同时在第二款规定：“信访人在信访活动中，享有下列权利：（一）了解信访工作制度及信访事项的处理程序；(二)要求信访工作人员提供与其提出的信访事项有关的咨询；(三)对与信访事项有直接利害关系的信访工作人员提出回避申请；(四)向办理机关查询与其有关的信访事项的办理结果并要求答复”。
第九条至第十二条是对信访义务的规定，第九条规定：“信访人在信访活动中，应当履行下列义务：(一)不得损害国家利益、社会公共利益和其他公民的合法权益；(二)如实反映情况，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人；(三)遵守信访秩序”。第十条规定：“依法可以通过诉讼、行政复议、仲裁解决的信访事项，信访人应当依法向司法机关、行政复议机关或者仲裁机构提出。多人共同反映相同意见、建议和要求的，提倡采用书信、电话、电子邮件等形式提出；需要采用走访形式的，应当推选代表提出，代表人数不得超过五人”。第十一条规定：“通过书信、电话、电子邮件提出信访事项的，提倡使用真实姓名、告知联系方式。检举、揭发、申诉、控告的，应当提供基本事实和信访要求”。第十二条规定：“通过走访提出信访事项的，应当在公布的接待时间内到国家机关设立或者公布的接待场所反映”。
3．天津市《信访条例》
天津市信访条例是于1994年9月天津市第十二届人大常委会第十次会议通过，该条例第二章的名称是“信访人”，而不是“信访人的权利和义务”，但在具体内容上却规定的信访人的权利和义务。第七条规定：“信访人享有下列权利：（一）对国家机关和国家工作人员提出批评和建议；（二）向有关国家机关及其负责人反映问题，提出要求；（三）向有关国家机关提出申诉、控告、检举；（四）依照规定程序向有关国家机关询问、要求答复和复查信访事项”。第八条规定：“信访人应履行下列义务：（一）遵守宪法、法律、法规和规章；（二）如实反映情况，不得歪曲、捏造事实，不得诬告或者陷害他人；（三）尊重社会公德，爱护公共财物，遵守公共秩序；（四）接受有关国家机关依照法律、法规、规章和政策作出的处理意见”。第九条规定：“通过书信反映问题，需要写明通讯地址和邮政编码。申诉、控告、检举信，需要写清被反映者的姓名、单位、事实和投诉要求”。第十条规定：“通过走访反映问题，须到指定的接待室。除有特殊原因或者紧急情况外，应当先向责任归属机关或者单位反映”。第十一条规定：“反映群体意愿的走访，应当选派代表进行”。
不过，上述条例已被2005年10月天津市第十四届人大常委会第二十三次会议审议通过的《天津市信访工作若干规定》所废止，在该新规定中，没有章节安排，主要规定了信访者的复查权、复核权和听证权。对于信访者的义务也只是采用法律责任追究的方式进行了间接规定。可见，新的信访规定并没有直接规定信访者的权利和义务。
4．重庆市《信访条例》
重庆市信访条例是于2001年9月重庆市第一届人大常委会第三十五次会议通过。该条例第二章专门规定了“信访人的权利及义务”，第八条规定：“信访人享有下列权利：（一）对国家机关及其工作人员提出批评和建议；（二）对国家机关及其工作人员的违法、违纪，失职行为提出控告或检举；（三）在自身的合法权益受到侵害且按照法定途径和程序得不到有效解决时提出控告和申诉；（四）依照本条例规定程序向国家机关提出询问、要求答复、复查信访事项、申请听证；（五）对有直接利害关系的国家机关工作人员提出回避申请”。第九条规定：“信访人在信访活动中应当履行下列义务：（一）维护国家机关正常工作秩序和社会稳定；（二）按逐级上访的原则进行信访；（三）如实反映情况，依法提出申诉；（四）服从国家机关依法作出的处理决定”。
可见，重庆市的信访条例对信访人的权利和义务规定得非常清楚简洁，就两条规定，分别为权利和义务。
（三）四个省的地方信访立法规定
1．山东省信访规定
山东省信访规定是山东省政府在2000年12月发布，2001年3月1日起实施。该规定第二章规定了“信访人”，主要对信访人的权利义务进行规定，第六条规定：“信访人享有下列权利：(一)对行政机关及其工作人员提出批评和建议；(二)检举、揭发行政机关工作人员的违法失职行为；(三)控告侵害自己合法权益的行为；(四)依照本规定的程序向受理机关要求处理、答复和复查信访事项；(五)法律、法规赋予的其他权利”。第七条规定：“信访人应当履行下列义务：(一)遵守国家宪法、法律、法规和规章；(二)如实反映情况，不得捏造或者歪曲事实，不得诬告陷害他人；(三)遵守信访秩序，服从行政机关符合法律、法规、规章和政策的处理”。第八条规定：“信访人的信访事项应当向依法有权作出处理决定的行政机关或者其上一级行政机关提出”。第九条规定：“信访人对各级人民代表大会以及县级以上人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常委会、人民法院、人民捡察院提出。对具体行政行为引起的信访事项，接访人员应当告知信访人依法申请行政复议，或者直接转送政府法制工作机构”。第十条规定：“信访人采取书信形式提出信访事项，提倡答署真实姓名，写明通信地址。检举、申诉、控告信应写清被反映者的姓名、单位、基本事实和投诉要求”。
第十一条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当到有关行政机关设立或者指定的接待场所提出。表达群体意愿的走访，可以推选2、3名代表反映，最多不得超过5人”。第十二条规定：“信访人在信访活动中应当遵守下列规定：(一)不得聚众闹事，冲击机关、拦截车辆、堵塞交通；(二)不得在机关门前静坐、示牌、打横幅、散发传单、张贴或铺设大小字报等；(三)不得阻碍接待人员执行公务．不得纠缠、侮辱、威胁、殴打接待人员；(四)严禁携带危险品、爆炸品以及管制器械进入接待场所；(五)不得将老人、病人、残疾人和婴幼儿舍弃在接待单位；(六)反映意见完毕．不得滞留，不得占据办公场所，不得损坏接待场所的公私财物”。
2．河北省信访条例
河北省信访条例是1995年7月河北省八届人大常委会第十五次会议通过，同年9月1日起施行。该条例第二章规定“信访人的权利和义务”。第七条规定：“信访人享有下列权利：（一）对任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议；（二）对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为提出控告或者检举；（三）在自身合法权益受到侵害时提出申诉、控告；（四）向有关国家机关反映情况和问题，提出要求；（五）向有关国家机关催促处理、要求答复信访事项；（六）对有关国家机关作出的答复和处理不服时，向上一级国家机关提出重新答复和处理的要求”。第八条规定：“信访人应当履行下列义务：（一）遵守宪法、法律、法规和规章；（二）如实反映情况；（三）遵守信访秩序，尊重社会公德，爱护公共财产；（四）接受和服从国家机关依照法律、法规和有关规定作出的答复和处理”。第九条规定：“信访人反映问题应当先向直接责任归属机关或者单位提出；直接责任归属机关或者单位不予办理的，可以向其上一级机关或者单位反映。通过书信反映问题，提倡签署真实姓名，写明通信地址和邮政编码；申诉、控告、检举信，应当写清被申诉、控告、检举人的基本情况和基本事实。走访反映问题，应当出示本人身份证明”。第十条规定：“走访反映群体意愿、要求的，应当推举代表，代表人数不超过４人”。
3．浙江省信访条例
浙江省信访条例是于2004年1月浙江省十届人大常委会第七次会议通过，同年3月1日开始实施。该条例第二章规定了“信访人的权利和义务”，第九条规定：“信访人有权向国家机关提出下列信访事项：（一）对国家机关及其工作人员提出批评、意见和建议；（二）检举、揭发国家机关工作人员的违法失职行为；（三）对侵犯自身合法权益的行为进行申诉、控告；（四）向国家机关反映问题、提出要求；（五）其他信访事项”。第十条规定：“信访人的信访事项，应当向依法有权作出处理决定的国家机关提出。必要时，可以向其上一级国家机关提出。依法可以通过诉讼、行政复议、仲裁解决的信访事项，信访人应当依法向司法机关、行政复议机关或者仲裁机构提出”。第十一条规定：“信访人在信访活动中，享有下列权利：（一）了解信访工作制度及信访事项的处理程序；（二）要求信访工作人员提供与其提出的信访事项有关的咨询服务；（三）对与信访事项有直接利害关系的信访工作人员提出回避申请；（四）向办理机关查询其信访事项的办理情况、办理结果并要求答复”。第十二条规定：“信访人在信访活动中，应当履行下列义务：（一）不得损害国家利益、社会公共利益，不得损害其他公民、法人和其他组织的合法权益；（二）如实反映情况，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人；（三）依法信访，遵守信访秩序”。第十三条规定：“信访人通过书信、电话、传真、电子邮件等形式提出信访事项的，提倡使用真实姓名，告知联系方式。信访人通过走访提出信访事项的，应当在公布的接待时间内到国家机关设立或者公布的接待场所反映”。第十四条规定：“多人共同向国家机关提出同一信访事项的，一般应当采用书信、电话、传真、电子邮件等形式；确需采用走访形式的，应当推选代表，代表人数不超过五人”。
4．江苏省信访条例
江苏省信访条例是于1997年10月江苏省八届人大常委会第三十一次会议通过，并于公布之日起实施。该条例第二章规定了“信访人”，第六条规定：“本条例所称的信访人，是指进行信访活动的公民、法人和其他组织”。第七条规定：“信访人享有下列权利：(一)对地方国家机关及其工作人员提出建议、批评和意见；(二)对地方国家机关及其工作人员或者其他组织；人员违纪、违法等行为进行检举或者控告；(三)对侵害自己合法权益行为的申诉、控告；(四)向有关地方国家机关反映问题，提出要求；(五)依照规定程序要求有关地方国家机关处理、答复、复查信访事项”。第八条规定：“信访人应当履行下列义务：(一)遵守国家宪法、法律、法规、规章和政策；(二)如实反映情况，不得捏造或者歪曲事实，不得诬告陷害他人；(三)服从国家机关符合法律、法规、规章和政策的处理；(四)遵守信访秩序，不得妨碍国家机关工作人员依法执行公务”。第九条规定：“信访人的信访事项应当依法向有权作出处理的有关地方国家机关提出。对处理意见不服的，可以向作出处理的机关的上一级国家机关提出”。第十条规定：“表达群体意愿的走访，应当推选代表反映，代表人数不得超过5人”。第十一条规定：“精神病人、传染病人需要走访的，应当分别由其监护人、委托人代为反映”。
二、信访者权和信访者义务立法比较分析
本节主要写作意图在于通过对中央和地方信访立法中关于对信访人的权利和义务的规定，来比较评价各个规定之利弊以及对信访工作的影响的差异性提出自己的思考。
（一）法律文本中对信访者权和信访者义务的直接规定对照表
通过或最新修订时间 通过机关 权利义务是否有专章规定 权利义务条款数量（直接） 权利义务占比关系 抽象权利和具体权利是否一起规定
国务院信访条例 2005年 国务院 无 48%是
北京市信访条例 1994年 北京市人大常委会 有 411%否
上海市信访条例 2003年 上海市人大常委会 有 513%是
天津市信访规定 2005年 天津市人大常委会 无 210%是
重庆市信访条例 2001年 重庆市人大常委会 有 25%否
山东省信访条例 2000年 山东省人民政府 无 717%是
河北省信访条例 1995年 浙江省人大常委会 有 412%否
浙江省信访条例 2004年 浙江省人大常委会 有 613%是
江苏省信访条例 1997年 江苏省人大常委会 无 5 13% 是
（二）对上述立法对信访者权利和义务规定的评价
通过上表的粗略统计对照，我们可以发现，在包括国务院信访条例在内的北京市等四个直辖市和山东省等四个省份的信访条例，对信访者权利和义务的规定有以下几个特点：
1．条例通过的时间大都是20世纪90年代中期以后。这主要是因为自党的十四大确立建立社会主义市场经济体制的改革目标以来，我国经济和社会发展迅速往前推进，取得了长足进展。但在社会和经济发展的过程中，利益主体、利益客体都趋向多元化，人们对利益和价值的判断与追求越来越理性，市场经济社会中作为追求利益最大化的“经济人”角色越来越明显，因此，难免出现利益之争。另一方面，党的十五大确立了建立社会主义法治国家的治国方略，人们的权利意识和法律意识也越来越强烈，加之社会转型时期的行政行为并没有完全走向法治化轨道，从而导致公权力与私权利之间的矛盾时有发生，于是，信访活动也逐步增多。这段时期，立法机关纷纷出台或者修订地方信访立法，规范信访者在信访活动中的权利和义务，也就成为信访立法发展史上的必然结果。
2．条例通过的机关大都是权力机关。表格中除了作为中央立法的国家信访条例和作为地方立法的山东省信访条例是由政府立法之外，其余均为地方权力机关审议并通过的信访条例。这说明在信访立法和信访者权与信访者义务的法制化过程中，作为立法机关的权力机关在其中起到了重要作用，推动着信访者权和信访者义务逐步走向法治化。
3．大部分条例对信访者权和信访者义务都有专章规定。通过设置“信访人的权利和义务”来集中规定信访者在信访活动中的权利和义务，这些规定都是直接规定。在没有设置专章规定信访者权和信访者义务的条例中，也通常设置“信访人”一章来规定信访者权和信访者义务。而将信访者权和信访者义务分散规定于条例的相关章节进行间接设置的条例占少数。
4．条例中对信访者权和信访者义务的直接规定条款数量及其在条例所有条款中的占比基本控制在10%左右。这主要是因为现行信访立法重在信访的程序性规定，从信访的提起、受理、处理，到信访的复查、复核、终结等，基本上属于程序条款，这就影响到了对信访者权和信访者义务的专门规定。
5．条例对信访之抽象权利（信访权）和信访之具体权利（信访者权）大都没有分别规定，而是概括地混合规定。只有少数条例对信访之抽象权利和具体权利作了分别规定。
由上可见，从整体上说，无论是中央信访立法还是地方信访立法，对信访者权和信访者义务都设置了相应的条款，这表明了信访立法对信访活动中信访者权和信访者义务的重视，体现了信访立法对信访者的人文关怀。检索这些信访条例的全部文本，就可以发现，大多信访条例不仅专章设置信访人的权利和义务，而且在其他章节也间接规定了信访者权和信访者义务。应该说，这是现代信访立法对新时期信访活动出现的新特点和新问题的准确把握，也是更加有效保障信访秩序的必然要求，这对于信访人合理行使信访权，自觉履行信访义务，实现自己的信访权利都具有不可忽视的重要意义。然而，笔者认为，从选取的这些信访条例对信访者权和信访者义务的规定来看，也存在着以下几个问题：
1．作为中央立法的国务院《信访条例》没有专章设置信访者权和信访者义务。从上表中可以看出，许多地方立法都对“信访人的权利和义务”进行了专章规定，即便没有专章设置权利义务的地方信访条例，也通常规定了“信访人”一章，涉及到了信访者权和信访者义务。而国务院《信访条例》不仅没有专章设置信访者权和信访者义务，而且在其他章节中所间接涉及到信访者权和信访者义务的条款也是显得零散、模糊。这种立法状况，难以给地方信访立法提供一个优秀的参考蓝本，笔者甚至认为，有些地方立法对信访者权和信访者义务的规定在某种程度上说，还要优于作为中央信访立法的国务院《信访条例》。应该说，这种中央和地方的立法差异的客观存在是不协调的。
2．作为地方立法的省市信访条例没有及时与国务院《信访条例》接轨，尤其是有些上个世纪90年代颁布的信访条例，在许多条款方面已经显得不合时宜或者与国务院信访条例存在冲突。例如，北京市信访条例是1994年通过的，该条例在规定信访人的权利时，第（四）项是“对反映的问题,要求解决或者答复”。这一款项之立法表述在笔者看来，已经有陈旧之嫌。“对反映的问题要求解决”之立法用语带有强烈的人治色彩或者政策基调，与现代法治不相吻合。再如，1995年通过的河北省信访条理规定：“走访反映群体意愿、要求的，应当推举代表，代表人数不超过４人”，这与国务院新信访条例以及其他省市信访条例关于群体信访代表“不超过5人”的规定明显不符。
3．权利义务条款规定存在着过于原则、分布散乱、抽象权利和具体权利不分的缺陷。尽管有些地方信访条例设置专章，明确规定了信访者权和信访者义务，但往往都是使用三五个条文原则性、象征性地进行规定，且大都是规定的信访之抽象权利即信访权，而对信访之具体权利即信访者权则很少专门涉及。绝大多数立法是通过在具体程序中零散规定信访者权，这很容易让信访条例之文本的读者尤其是信访人，无从知道自己在信访活动中究竟享有哪些具体权利。此外，信访之抽象权利（信访权）和信访之具体权利（信访者权）的内涵之差异性也决定了两种不同性质的权利应该分别规定，而不是概括、笼统地混合规定。但通观这些信访条例却发现，大多数信访条例并未对这两种权利作出明确的划分，于是在信访条例的文本中也是混合堆砌在同一个章节之中。
三、保障信访者权和信访者义务实现的几点立法思考
本节主要写作意图在于通过立法层面上的分析来探讨如何保障信访者权和信访者义务的实现。显而易见，保障信访者权和信访者义务的实现，是保障信访秩序、实现信访目的、开展好信访工作的必然要求。但如何保障信访者权和信访者义务的实现，却是一个非常复杂的理论问题和实践问题。这涉及到信访理论的研究、信访立法的规范以及信访工作的科学有效的运行机制。本文主要从信访立法的角度，来谈谈笔者对保障信访者权和信访义务实现的几点思考。
（一）在立法技术上，采用专门章节规定信访者权和信访者义务
为何要专门章节规定信访者权和信访者义务？一方面，这是由信访的性质和目的决定的。根据国务院《信访条例》的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。可见，信访在我国已经成为一种民意表达制度。而作为信访者的公民、法人和其他组织之所以选择信访形式表达自己的诉求，就是因为作为制度化的信访能够为信访者提供表达平台，以实现其诉求意愿。因此，信访本身既是一个权利行使和权利救济的途径，也是一个权利行使和权利救济的过程，与此同时，权利的行使和救济离不开义务的负担和履行。从这个角度来看，笔者认为，很有必要在立法中重视信访者权和信访者义务，而设置专门章节明确规定则是一种最优化的立法技术选择方案。另一方面，这是由信访立法文本的读者要求决定的。笔者认为，任何立法文本都会有相对固定的读者群体，信访立法文本也不例外。那么，作为信访立法文本的信访条例或者信访法的读者应是谁呢？在信访条例或者信访法的对人效力范围内的一切人固然是其读者，但相对固定的读者群体则是信访人群，包括信访者群体和信访工作者群体。这些人群是信访立法文本的直接读者，也是信访立法文本的直接使用者。因此，在信访立法文本的技术处理上，很有必要让文本读者明确知晓其享有的权利和应承担的义务。这就要求在信访立法上必须专门章节设置信访者权和信访者义务。
专门章节规定信访者权和信访者义务，就必须调整信访立法的章节安排技术，采用科学合理的立法技术，对各章节进行有效的逻辑安排。以作为中央立法的信访条例为例，现行信访条例是按照“总则——信访渠道——信访事项的提出——信访事项的受理——信访事项的办理和督办——法律责任——附则”的章节结构安排的。这应该属于“总——分——总”的逻辑顺序。其中，分则部分则主要是按照信访程序的行进顺序进行安排的。这种安排整体上应该是有其合理性的，但是如果将信访者权和信访者义务作为专章或者专节安排，可以选择的一种方案就是将权利义务放置于分则中，将信访各程序合并为一章，分节规定信访事项的提出、受理、办理和督办、终结，但是考虑到信访条例的程序法性质之特征以及信访程序所占立法文本的比例关系，如此安排将会显得各章节之条款容量失去平衡，因此这并非最优方案。鉴于此，笔者认为，可以在信访条例的“总则”下设置若干节，规定诸如信访渠道、信访权和信访者权、信访者义务、信访工作机关等，“分则”主要规定信访的诸程序及法律责任等。如此安排，在立法技术上可以协调各部分之容量比例，达到立法文本的和谐之美，并且当容量达到一定程度时，可以考虑由最高立法机关制定《信访法》，那么，专门章节规定信访者权和信访者义务的必要性和可行性将会更加明显。
（二）在立法内容上，必须明确信访者权和信访者义务
正如《消费者权益保障法》明确告诉其直接读者群体——消费者——在消费过程中有哪些权利一样，笔者认为，信访条例或者信访法也应该明确告知其直接读者群体——信访人群——享有哪些权利、承担哪些义务。
那么，信访条例或者信访法应该明确哪些信访者权和信访者义务呢？这首先涉及到的一个问题就是如何安排这些权利和义务。因为权利和义务的具体内容与立法体例的安排是互相制约的，尤其是作为程序法性质很强的信访条例或者信访法，更有必要认真探求这一问题。根据现行信访条例以及相关省市的地方信访立法之现状，笔者认为，信访条例或者信访法在修改或者制定时，应该确立信访者权和信访者义务中的原则性权利条款和具体性条款。也就是说，在总则中的“信访者权和信访者义务”一节中，规定信访者基本权利和基本义务，在“分则”中的具体程序中规定这些基本权利和义务的具体表现和实施保障条款。由于具体的实施保障条款属于信访程序中的立法任务，具体的权利和义务也会融于具体的信访程序中去，所以，本节在探讨立法内容上要明确的信访者权和信访者义务时，只涉及其基本权利和义务，即“总则”中的原则性规定。
就现行信访条例来说，新修订的《信访条例》对原条例规定的信访人的三项权利进行了保留，即对“提出信访事项的权利、要求受理或者办理信访事项的权利、不受打击报复的权利”。新《信访条例》增加了四项新的信访者权，归纳起来有：（1）信息获知权，即要求行政机关公开相关的信息；（2）信访事项办理情况查询权，即要求信访事项的办理机关要为信访人查询有关事项办理情况提供便利；（3）书面答复获取权，即要求行政机关对信访事项是否受理和处理的结果等情况书面答复信访人；（4）复查复核请求权，即信访人对行政机关做出的信访事项的处理意见如果不服的话，可以请求原办理行政机关的上一级行政机关进行复查，如果对复查的结果还不服的话，还可以向复查机关的再上一级行政机关请求复核。应该说，这些规定尽管在立法技术上没有集中处理，但只要能够提炼出上述几项权利，也是新信访条例的一个立法进步。然而，诚如笔者在前文中所言，将信访者权和信访者义务专门章节规定，应是现代信访立法的一个最佳选择。综合在本文第一节所列的地方立法经验以及第二节所总结归纳的问题，笔者认为，信访条例或者信访法应当明确的信访者权和信访者义务有：
1．信访者权。主要应当包括但不限于：（1）信访渠道畅通保障权：即启动信访程序时必须要畅通的信访渠道，以有利于信访者启动信访程序；（2）人身权利受到保护权，即依法信访不受打击报复的权利，检举、揭发材料及有关材料不被透露或者转给被检举、揭发的人员或单位；（3）信息获知权，即要求行政机关公开相关的信息，查询信访事项办理情况的权利；（4）书面答复请求权：即就信访事项受理、办理情况得到书面答复的权利；（5）申请回避权：即要求对办理信访事项有直接利害关系的工作人员回避的权利；（6）受到奖励权：即反映的情况，提出的建议、意见，对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，信访人有得到奖励的权利；（7）复查复核请求权：即对信访事项处理不服，要求复查、复核的权利；（8）参加听证权：即就特定信访事项举行听证时参加听证的权利。需要指出，信访者在信访中的权利即信访者权不限于上述八项，在立法技术上可以采用兜底条款的处理方式规定“其他权利”，以充分保障信访者权。同时，现行信访立法中规定的诸如依法提出建议、意见或者投诉请求的权利；就行政机关的行政行为及其工作人员的职务行为提出信访事项的权利等，都属于信访权，不是信访者权，笔者建议在立法过程中可以区分规定信访权和信访者权。
2．信访者义务。主要应当包括但不限于：（1）采用正当渠道义务，即按法定渠道提出信访事项的义务。信访人提出信访事项，一般应当采取书信、电子邮件、传真等书面形式；采取走访形式的，应当到有关行政机关设立或者指定的接待场所提出；多人采取走访形式提出共同的信访事项的，应当推选不超过5人的代表；（2）遵守法定程序义务，即信访人应当依法向有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关提出同一信访事项的，该上级机关不予受理；（3）诚实信访义务，即如实反映情况的义务，信访人提出信访事项应当客观真实，对其所提供材料内容的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人；（4）维护信访秩序义务，即规定信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：①在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；②携带危险物品、管制器具的；③侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；④在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；⑤煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；⑥扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。同样，信访者在信访中的义务即信访者义务不限于上述四项，在立法技术上也可以采用兜底条款的处理方式规定“其他义务”，以充分明确信访者义务之负担和履行。
（三）在立法保障上，一定要设置合理的实施保障制度
没有保障的权利和义务等于无源之水，无根之木，信访者权和信访者义务也不例外。除了在立法技术和立法内容上直接进行科学安排与明确规定之外，在立法上还必须要有一套配套保障措施。笔者认为，主要有两个方面。一方面是通过信访具体程序的科学设计来容纳信访者具体权利的体现，比如，本文第一节列举的天津市信访条例规定的听证程序，比较详细科学地规范了听证的信访事项、听证合议组成人员、参加人员、听证规则以及听证程序，这就较好地保证了信访者的听证参加权。再如，国务院《信访条例》以及相关地方信访立法对信访事项的复查和复核程序作出了较为详细的规定，显然，通过具体的信访复查和复核程序，可以告知信访者行使信访事项复查和复核请求权的具体办法，以有效保障信访者复查复核请求权之正当实现。同样，在中央信访立法和地方信访立法中也有大量的程序规则中包含对信访者义务的规定。可以说，信访条例或者信访法“分则”中的具体程序性规定都应该包含信访者权和信访者义务的间接规定，尤其是对权利的行使和义务的承担要设置具体而明确的程序性条款。这些具体的规定都为信访者正当行使信访者权和履行信访者义务提供了明确的保障规则。
另一方面，法律责任制度也可以为权利的行使和实现以及义务的履行提供责任保障。应该说，现行信访立法几乎都规定了相应的法律责任，并且大都通过专章规定“法律责任”。然而，现行信访立法上的法律责任制度的设置初衷主要是维护信访工作秩序，专门从保障信访者权和信访者义务的角度设置法律责任的信访立法典范尚未少见。笔者认为，作为中央立法的信访条例或者信访法应该作出表率。针对信访者权和信访者义务，设置相应的法律责任制度，合理的引导信访者在信访活动中行使信访权利，履行信访义务。法律责任条款不仅要对违反信访者义务的行为课以法律责任，也要对侵犯信访者权利的行为进行相应的制裁。比如，现行信访立法大都规定对违反信访者义务的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任，可见，对违反信访者义务的行为都有比较健全的法律责任类型予以制裁。与此同时，就信访工作人员违反保障信访者权的行为，也规定了相应的法律责任予以防御和制裁。比如，国务院《信访条例》第四十条规定：因下列情形之一导致信访事项发生，造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照有关法律、行政法规的规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（1）超越或者滥用职权，侵害信访人合法权益的；（2）行政机关应当作为而不作为，侵害信访人合法权益的；（3）适用法律、法规错误或者违反法定程序，侵害信访人合法权益的；（4）拒不执行有权处理的行政机关作出的支持信访请求意见的。本条款基本上是从保障信访者权的角度出发进行规定的，应该说比较充分地考虑到了信访工作人员会侵犯信访者权的一些情形。不足之处是，现行立法对法律责任的规定基本上欠缺民事责任的条款，笔者认为，对在信访活动中给信访人的民事权利造成侵害的，应该追究行为人的民事责任，因为在信访者权利体系中有人身权受到保护的权利，相应的，必须有民事责任的保障条款。显然，这也是一个需要解决的立法问题。
2006年2月7日深夜第一草稿
2006年2月8日凌晨第二草稿
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