21、搜刮民财为朝廷
中国古代地方官号为父母官，治下的百姓们都成了“子民”。按照传统的礼教和法律，父母对于子女有教训惩戒的权力，也有获得子女供奉孝敬的权利。作为父母官，教训惩戒的权力就是上文所说的司法审判权力，获得供奉孝敬的权利就是本节所要说的征收赋税的权力。
作为州县长官自己，以及全衙门各种人物：佐杂官员，各房书吏，三班衙役，幕友师爷，长随家丁等等，其合法或半合法的收入也主要是靠征收赋税事务。其中只有很少的一小部分是朝廷允许州县官吏人等开支的俸禄、工食，而主要是在征收赋税时附带收取的具有附加费、手续费性质的种种陋规常例。所以征收赋税对于全衙门上下的人们都是维持生计的大事。
明朝开国两百多年后的张居正改革时，才将赋役统一化、货币化的“一条鞭法”向全国推广。一条鞭（鞭是编派、整齐的意思）法把过去一些征收实物和征发劳务的赋役改为征收白银。清朝入关进一步改革，主要是不再征收康熙五十年以后出生的男丁丁银，将各省已经固定的丁银数额平摊到该省的田赋银上一并征收，合称“地丁银”。
名义上地丁银分夏秋两季征收，但后来都是分期缴纳，从每年的四月开始一直到年底十二月，均为纳税期，纳税人（称之为花户）可以选择最方便的时候缴纳。各州县都要印制“易知由单”，这是纳税通知书，上面开列纳税人姓名、住址、土地面积及等级、本年度应缴纳的地丁银总数，以及附加一并征收的种种“杂项”，比如“随地起征”的种种杂税，各项折银的杂泛差役，“耗羡”（详见下节）等等，通过里甲乡保组织发放至各花户。到四月份，就要印制发放“串票”，这是纳税的通知书和纳税的收据，一式三份的三联单，一联留衙门存底，一联交给里甲“地方”、“催头”催促缴纳，一联发给花户。串票分成10段，每段开列该花户本年度应纳税总额的十分之一，并载明每段的缴纳期限。花户每完纳一段就截去一段，盖印注销，花户留为存根，所以也叫“截票”。串票编列有《千字文》为序的字号，预先印制两、钱、分、厘、毫重量单位，由户房书吏填写具体数目，每段都骑缝盖有州县印章。
明清时都严禁书吏、衙役“携串游征”（自己携带串票到花户家里收税），要求所有的花户都亲自到衙门缴纳赋税。从四月份开始，各州县都在自行预定的日期收受税银。衙门的大门院落里会摆上几只特制的银柜，柜门用封条封上，顶部开有一个小孔。银柜旁放有长桌，长桌上放着天平，由临时点拨的书吏（并不一定就是户房的书吏）、库子负责收银。花户持银子和串票到衙门后，向书吏出示串票，书吏找到存底的同一串票联对照无误，接过银块，放在天平上称量、较验成色，按照“正项”地丁的数额，仔细将银块剪断，称量准确，用纸包好，写上正项字样，当着花户的面投入银柜。再按杂项数额，剪下银块，称量准确，用纸包好，写上杂项字样，当着花户的面投入银柜。花户还要按照当地的惯例交给收银书吏具有预定手续费性质的“陋规”银子，习惯上都称“小包”，同样要称量后包好投柜。书吏在花户的串票联、存底的串票联上都盖戳注销，并在循环簿上登记。已注销的存底联夹入“串簿”，每天汇总至户房或钱谷师爷处。
当晚，钱谷师爷会同钱漕门上，监视户房书吏开封打开银柜，取出一包包的银子，逐一核对注销的存底串票联，已核对无误的一一截角。统计当日所收正项、杂项总数后填写入“实征簿”，再核对无误，由师爷亲手销毁存底的串票联。最后到倾银房，监视银匠把花户缴纳的零碎银两统一铸造为50两一个标准的元宝大银锭。
如果花户不按期缴纳，就要用武的一手威胁。这叫做“比较”，设定5日或10日的最后期限，通知花户必须到衙门缴纳，如果晚到、或虽到衙门报到但不能缴纳应缴纳的数额，就得受“比”，挨一顿板子，按照法律最高可笞五十或小板二十。如果到比较日不来衙门报到，就要发票勾摄。经三“比”仍不能完纳的，就为“抗粮”之罪，拘拿归案后处笞五十，枷号示众一个月。比较日都预先公告，一般是在开审日的下午，上午长官审案，下午就集中“责比”，将未能完纳的花户集中勾到，轮流责打，一批批押出去枷号示众。
22、做清官成“苦行老僧”
《儒林外史》第4回“荐亡斋和尚吃官司打秋风乡绅遭横事”说道，范进中举后，和张静斋到高要县打秋风，严贡生向他们介绍高要县知县的收入，说：“我这高要县，是广东出名县份，一岁之中，钱粮耗羡，花、布、牛、驴、渔船、田房税，不下万金。像汤父母这个做法，不过八千金，前任潘父母做的时候，实有万金。”
这里提到的知县的收入完全和俸禄无关。按照清朝的制度，五品知州每年俸禄才80两；七品县官，每年的俸禄不过是45两银子。实际上即使官至一品的总督，年俸也只有180两，和这成千上万的说法相差得不是以道里计。所有地方官的主要收入都来自陋规。
明清的官俸标准是中国历史上最低的。明初原来制度是以实物发放官俸，而且当时的标准就过低，明朝正七品的知县管辖的人口远远比汉唐时的县令要多，每月俸米才7.5石。而汉代县令年俸号为六百石，实际月俸70石；唐朝县令官阶七品，月俸80石，另有4贯“月俸钱”以及职分田的收入。后来明成祖又改部分发放纸币“宝钞”，当时纸币已在飞速贬值，后来不得不再折回实物发放，折粮折棉，又发放部分铜钱，几经倒腾，当最后统一发放白银后，按照1两银子买4石粮食的官价，知县的月俸才2两不到。清朝入关后，统一以白银发放官俸，才最终定下标准。
按照明末至清中叶时期一般的物价，大约一个人一个月的伙食费用就要1两银子，清代一个知县的年收入只能养活3个半人，这实在是常人所难以忍受。比如明朝著名的清官海瑞为淳安知县，除了为母亲祝寿买上几斤肉外，平时只好顿顿吃素。清朝江南清官陈瑸，除45两银子外一毫不取，康熙皇帝召见时，问他官俸是否够用？他回答说：“官吏在正俸之外妄取一毫就与贪污千百万没什么不同。别人贪污，主要是生活奢侈，才不够用度。我当知县一直如此，从来不觉得有什么不够用的。”他退下时，康熙皇帝对左右说：“这真是个苦行老僧。”绝大多数州县官员都是不愿意当了官还忍受这种“苦行老僧”的生活，总是要想办法“创收”。而满衙门的书吏、衙役那极其微薄的工食银更是无法度日，所以陋规的出现几乎是不可避免的。
另一方面，州县衙门要维持公务的正常运转，也要靠这种种陋规。州县《赋役全书》中的“存留”部分，理论上是作为地方行政费用的，可是制度上规定的这项款项只能用于本衙门的人头费用，发放本衙门官员的俸禄，书吏、衙役的工食银，按照个人亲手签收的领单“奏销”。州县衙门的办公行政费用理论上是没有的，按照明初设定制度的初衷，所有的办公行政费用，诸如勤杂劳力、维修费用、办公家具、纸张笔墨等等都应该来自当地百姓的“差役”，由百姓来提供劳力或实物。到了明中期以后这套制度无法维持，逐步成为“丁银”、杂项之类的赋税组成部分。然而这些赋税收入州县长官又不能自主运用，任何原来正税存留以外的收入都要向上级报告后才可以“奏销”。任何政务的行政费用、手续费用都是没有预算可言的，所以每干一件政务，就要另收一笔陋规常例。况且还有大量临时性的紧急政务开支“摊差”，州县衙门没有一点“小金库”是根本无法应付的。
即使是州县长官落入自己腰包的陋规收入，也有一些支出是具有公务性质的。比如聘请刑名、钱谷两位师爷就要用2000两银子，州县衙门里的那五、六位师爷的束修总额会有3000两左右，也需要这些理论上不合法的陋规。
22、做清官成“苦行老僧”
《儒林外史》第4回“荐亡斋和尚吃官司打秋风乡绅遭横事”说道，范进中举后，和张静斋到高要县打秋风，严贡生向他们介绍高要县知县的收入，说：“我这高要县，是广东出名县份，一岁之中，钱粮耗羡，花、布、牛、驴、渔船、田房税，不下万金。像汤父母这个做法，不过八千金，前任潘父母做的时候，实有万金。”
这里提到的知县的收入完全和俸禄无关。按照清朝的制度，五品知州每年俸禄才80两；七品县官，每年的俸禄不过是45两银子。实际上即使官至一品的总督，年俸也只有180两，和这成千上万的说法相差得不是以道里计。所有地方官的主要收入都来自陋规。
明清的官俸标准是中国历史上最低的。明初原来制度是以实物发放官俸，而且当时的标准就过低，明朝正七品的知县管辖的人口远远比汉唐时的县令要多，每月俸米才7.5石。而汉代县令年俸号为六百石，实际月俸70石；唐朝县令官阶七品，月俸80石，另有4贯“月俸钱”以及职分田的收入。后来明成祖又改部分发放纸币“宝钞”，当时纸币已在飞速贬值，后来不得不再折回实物发放，折粮折棉，又发放部分铜钱，几经倒腾，当最后统一发放白银后，按照1两银子买4石粮食的官价，知县的月俸才2两不到。清朝入关后，统一以白银发放官俸，才最终定下标准。
按照明末至清中叶时期一般的物价，大约一个人一个月的伙食费用就要1两银子，清代一个知县的年收入只能养活3个半人，这实在是常人所难以忍受。比如明朝著名的清官海瑞为淳安知县，除了为母亲祝寿买上几斤肉外，平时只好顿顿吃素。清朝江南清官陈瑸，除45两银子外一毫不取，康熙皇帝召见时，问他官俸是否够用？他回答说：“官吏在正俸之外妄取一毫就与贪污千百万没什么不同。别人贪污，主要是生活奢侈，才不够用度。我当知县一直如此，从来不觉得有什么不够用的。”他退下时，康熙皇帝对左右说：“这真是个苦行老僧。”绝大多数州县官员都是不愿意当了官还忍受这种“苦行老僧”的生活，总是要想办法“创收”。而满衙门的书吏、衙役那极其微薄的工食银更是无法度日，所以陋规的出现几乎是不可避免的。
另一方面，州县衙门要维持公务的正常运转，也要靠这种种陋规。州县《赋役全书》中的“存留”部分，理论上是作为地方行政费用的，可是制度上规定的这项款项只能用于本衙门的人头费用，发放本衙门官员的俸禄，书吏、衙役的工食银，按照个人亲手签收的领单“奏销”。州县衙门的办公行政费用理论上是没有的，按照明初设定制度的初衷，所有的办公行政费用，诸如勤杂劳力、维修费用、办公家具、纸张笔墨等等都应该来自当地百姓的“差役”，由百姓来提供劳力或实物。到了明中期以后这套制度无法维持，逐步成为“丁银”、杂项之类的赋税组成部分。然而这些赋税收入州县长官又不能自主运用，任何原来正税存留以外的收入都要向上级报告后才可以“奏销”。任何政务的行政费用、手续费用都是没有预算可言的，所以每干一件政务，就要另收一笔陋规常例。况且还有大量临时性的紧急政务开支“摊差”，州县衙门没有一点“小金库”是根本无法应付的。
即使是州县长官落入自己腰包的陋规收入，也有一些支出是具有公务性质的。比如聘请刑名、钱谷两位师爷就要用2000两银子，州县衙门里的那五、六位师爷的束修总额会有3000两左右，也需要这些理论上不合法的陋规。
23、耗羡杂税创收忙
州县长官所得到的最重要的陋规就是“耗羡”。耗是指“火耗”，衙门在倾铸标准大元宝银锭时发生的损耗；羡是指“羡余”，原来是征收运输粮食时发生的损耗，这些都要求纳税人来承担。但是朝廷从来没有规定这种损耗的比例，各州县自行决定，有的为3％，有的是5％，更有高达10％以上的。除了极少的一部分是用来抵销倾铸损耗、粮食运输损耗的，大部分都落入长官的腰包。这种惯例明初就有，一直是官场上不言而喻的传统。清朝的康熙皇帝也承认清官并不是一毫都不取，收取一分（1％）火耗的，就算是清官。雍正皇帝更进一步，推行“耗羡归公”，公开核定各州县原来火耗、羡余一般的比例，定额为一个固定的数目，作为“养廉银”，州县长官可以合法的占有。各省的具体数目不同，一般在几百两到一千几百两之间。比如直隶、甘肃各县在600到1200两之间，江苏各县1000到1800两之间，湖北各县在600到1680两之间，云南各县在400到800两之间。
不过耗羡归公后，火耗、羡余损耗还是要有，州县衙门的开支也总是越来越大，所以在养廉之外又征耗羡，总的比例也就突破了10％。其中的大部分仍然是州县长官的“灰色收入”。乾嘉后耗羡愈发膨胀，道光初年，有个叫英和的官员上奏，认为耗羡屡禁不止，是因为“州县办公无资而取民无艺”，主张将各州县现有的各类陋规中确定一定的数额为合法，专项用于州县衙门的办公开支，在这之外多取者，“重罚之”。道光皇帝把他的上奏批转各总督、巡抚讨论，大多数总督、巡抚都表示反对，认为如此施行，必定会导致陋规之外再生陋规，还不如维持现状为好（《庸闲斋笔记·裁陋规之议》）。
耗羡之外的陋规收入主要有杂税和杂项。每个州县的杂税都有一定的上缴定额，一般不过几十两或上百两左右。理论上定额以外的杂税收入也应该作为盈余上缴朝廷，不过多交没有好处，多交了以后就成为该地的一项必须上缴的定额。况且杂税在考核时并不作为一项政绩，还不如略在帐目上动些手脚，化公为私入腰包。比如田房契税：明清时规定凡是土地、房屋买卖或出典，都要缴纳契税，并持契约到州县衙门加盖官印。契税税率为契价的2％（明朝）、3％（清朝）。明清有“千年田、八百主”之谣，土地转移频繁，一个州县每年的土地交易总有几百起，总的契价可达几万两，契税收入就可以有上千两，而上缴的定额不过一二百两而已，其余的就可以设法转到内衙。杂项是过去州县确定要上贡朝廷的土特产、或特定为某项政务提供的物资，后来逐渐大多折银征收，折价的数额并不高，很少有超过百两的，多征部分可以落入州县长官的腰包。
在海瑞、陈瑸之类的“正宗”的清官看来，上述的这些陋规都算是贪赃，所谓“一毫与千百万无异”，没有本质上的区别。自己取一毫指责别人取千百为贪，是“五十步笑一百步”，也是不可以的。不过明清绝大多数州县长官并不如此认为，他们把这些“灰色收入”视为自己的合法收入，虽然取了这些陋规，只要是历任皆取、不是自己新发明创立的，就可以问心无愧，并不妨碍自己的清官形象。只有在这之外向诉讼当事人勒索、另创陋规项目的才被认为是贪官。禁绝一切陋规的正宗清官在官场上绝对是不受欢迎的。《庸闲斋笔记》里说有个名叫陈锡熊的，仗着自己的父亲任长芦盐运使，家产丰厚，每到一地任官，就禁绝一切陋规，衙门的开支不够，就拿自己家里的钱来补贴，号为“陈青天”。但是整个官场都对他侧目而视，他自己的叔父都骂他：“居己以清名，陷人于不肖。”
24、解送银鞘往四方
《儒林外史》第34回，庄绍光应征上京，途经兖州附近的辛家驿。刚歇下，“只听得门外驿铃乱响，来了一起银鞘”，有百十个驮着银鞘的牲口，解官指挥脚夫把银鞘搬入驿馆。第二天庄绍光和这起银鞘一起上路，遇到响马强盗，劫去银鞘。幸好解官的朋友萧昊轩连发神弹，打败强盗，夺回银鞘。
小说里说的“银鞘”，是明清时官府解送银两的专用器具。上文已经提到明清时官府的银两都倾铸为一个个50两的标准大银锭。这种银锭侧面看过去是两头微微上翘的船型，从上往下望，又是两头大中间小的腰子形。这样的形状平时易于一个个银锭叠放保存，在运输时，就要使用专门的器具。取一段圆木，纵向一剖为二，在剖面上开挖凹槽，把10个银锭嵌入凹槽，再将圆木合上，外面打上3道铁箍，封上封条，就成为一个“银鞘”。每鞘10个标准银锭，正好500两，解运和计数都很方便。银鞘可以装车，也可以用驴、骡等驮运。习惯上每一批解运称之为“一杠”，所以又称“杠解”，解往京师的俗称“王杠”。
明清时朝廷财政采取“统收统支”的原则，理论上州县衙门所征收到的所有赋税收入都必须归由朝廷统一支配调用。但实际上白花花的银子并不真的全部集中到京师，只不过在帐面上“奏销”，各州县征收到的赋税银两都直接解送到朝廷指定地方用于特定的政务开支。一般应该解送的地点都规定在各州县的《赋役全书》里，有时也会由朝廷指令改解其它地方。
州县一般解送物资银两的去向，据清乾隆年间王又槐《钱谷备要》一书的说法，“有应解藩司（省布政使司）者，地丁起运、存留（起运是指由省统一解运到朝廷的赋税银两，存留是各省得以充作本省财政的赋税银两）是也；应解邮政者，驿站支剩等银也；应解总河（负责治理黄河的河道总督）者，河银是也；应解粮道（负责漕运的督粮道台）者，本折（本来应该征收漕粮、改折为征收银两）、行月、轻赍（原来粗笨的上贡物资改为银两）、浅贡等款是也。更有解司（指布政使司）之京协、兵饷、抵课、水手，及新例解司转给之祭祀、俸工役食，并解部（朝廷户部）之本折颜料、蜡、茶、药材、丝绵、熟铁等项”。此外州县所征收的各类杂税：当税、牙税、商税、酒税、醋税、香捐、煤捐、船捐、碓引费、鱼网税、茶税、门摊费、落地税、牛捐、驴捐、羊捐、猪捐、田房契税等等，也要随地丁钱粮一起解送到布政使司。
除了赋税外，州县衙门的杂项收入也要解送指定衙门。比如州县出卖官盐的“盐价银”要解送各省盐运使。各州县属于官府的“学田”（大多由没收罪犯田产设置）的田租收入除了本地官学开销外，要按定额解送省学政衙门，用于充作救济贫寒学生的“膏火银”，余下部分为学政的“养廉银”。
所有赋税银两的解送都有严格的期限，略有迟延，就算是“公罪”，要受处罚。相反如果能够在年底以前全部解送完毕，就可以受到嘉奖。《钱谷备要》要求统筹赋税的征收和解送：“征解要识缓急，地粮为急，官租次之，杂项又次之。地粮之中大户为急，中户、小户又次之。地粮项下起运急于存留，起运之中又以河工、兵饷为急。”
25、官商合伙卖官盐
盐是维持人类生命的必需品，在自给自足经济体制的古代，食盐几乎是唯一一种最为重要的长途贸易商品。西汉武帝时期开始在全国范围内实施盐铁官营后，这项制度仅在隋朝到唐朝初年的一百多年间被取消，几乎不间断的施行到了清末。
明朝将沿海及产盐地区的居民点检为“灶户”，专职为国家生产食盐，每年有上缴官府的产量定额，称“额盐”，以此代替一般民户承担的赋役。朝廷专设“盐运使”衙门管理官盐的产销。产盐地区都设立盐场，征收灶户的盐产。朝廷户部每年印发“盐引”，这是一种经营运销官盐的特许状、到官盐场提取官盐的提货单、运销官盐的通行证。明朝初年实行“开中法”，商人必须为朝廷向边疆地区运输物资，才可以换得运销官盐的特权。边疆地区的驻军长官按照商人运来的物资数量，开出一份“仓钞”，商人以仓钞到盐运使衙门换取盐引。一般的兑换率是一石粮食换一张盐引，一张盐引可以到盐场提取官盐200斤。每一个盐产区都指定了固定的销售区域，商人必须按照指定的地点持盐引运销官盐。盐引的有效期仅一年，使用过期盐引、不按指定地点销盐“犯界”、所运官盐超过盐引限定的数目，都要比照“私盐罪”处罚：初犯杖一百徒三年，有拒捕行为者斩，盐货及运输工具全部没官。民间百姓买食私盐者也要处杖一百。
明初的这个“开中法”以实物经济、以货易货为基础，无端的要商人辗转道路，而且物资折盐的兑换率全操于边境军官之手，弊窦丛生。时间一久，沿海灶户因为待遇太低纷纷逃亡、盐产日减；而内地的人口大增，食盐的需求量日增。朝廷发放的盐引也无限制，皇帝的宠臣佞幸往往得到恩赐的盐引。如明武宗派太监刘允取西藏请佛王，刘允一次请求赏赐的盐引就有8万引，他个人运盐船队竟然堵塞了大运河航道。这些都使得商人常常到了盐场提不到官盐，尤其是优质的两淮、两浙盐，商人提取都要排队等候。明朝廷不得不宣布可以在北京直接用银子买盐引，买得的盐引隔年依然有效，并被迫允许商人互相转让盐引。并逐渐允许排队“守支”已经几年的商人直接到产盐区向灶户收购“余盐”。这样一来，盐引逐渐丧失了原来的提货单性质，商人拿到盐引还要再出银子买官盐。
明朝末年在两淮盐场试行“纲法”，将原来持盐引排队“守支”时间过长的商人编入“纲册”，发给证明“窝本”。这些盐商原有的盐引作废，作为补偿，允许这些盐商获得垄断官盐运销的权利，以后只有纲册上有名、家有窝本的盐商才可以买盐引，而且这种特权允许世袭，号为“世商”、“行商”。同时也允许一些盐商下盐场自行组织食盐的生产，号为“场商”。每年世商持窝本向盐运使衙门买盐引，再到指定的盐场向场商买“官盐”，并在当地盐运使衙门纳税后，以盐引为通行证将官盐运往指定的地点“引岸”销售。这套办法到清朝依旧维持，号为“引岸制”。
靠近产盐区的地方都被朝廷划为“食盐地”，由州县衙门自行组织运销官盐，不经“商运商销”。这些地方的州县衙门每年要由户房书吏征发人夫到产盐地的官盐仓批发官盐，所用证明为“关引”，盐价银年底结算。官盐运回后，就在官盐店发卖。由于离产地近，百姓到产地搞几十斤肩挑手提回家，就不再需要买官盐，影响官盐的销路。所以大多数“食盐地”都采用“计口授盐”的办法，按照每户的户口数目平摊官盐，到收税时一并征收官盐钱。
盐商运输官盐的路径都是被指定的，沿路要接受巡检司的检查。运盐到岸后，首先要到州县衙门报到，由州县长官亲自检验盐引和盐货是否相符、商人的姓名是否和盐引上登记的相符、盐引是否有效等等。实际上这大多是由户房书吏或钱谷师爷代办的。经衙门核准后，盐商才可以发卖官盐。每一批卖完后，要在10天内将盐引送交衙门，由户房书吏核实后剪角注销，暂时存档，每年末汇总转送本省布政使司衙门。
26、岸地分界惹是非
引岸制下各个州县都是一个封闭的官盐销售区，叫“行盐地”，都对口某一个专门的产盐区。这种对口关系是历史因循而成，其划分毫无规则可言。有时相邻的两个州县完全是两个不同的区域，一河一山之隔，一边是“浙盐”、一边是“淮盐”，两边的官盐价格相差很多，有的会达好几倍。可是民间百姓如果到邻县买价低的官盐，依旧算是“私盐”严惩。这就大大增加了州县长官的负担。
《清史稿·循吏传》里就有不少这种故事。比如江西宁都县原来是食“淮盐”的区域，后来王守仁为江西巡抚，将此地改为“粤岸”，专食粤盐。虽然从距离上看，宁都离广东似乎要近一点，可是淮盐可从长江、赣江到赣州，转梅江而来，大多走水路，运费较低，反而要比走陆路翻大庾岭的粤盐便宜。老百姓纷纷私买淮盐，导致官营的粤盐滞销。清初此地来了一位名叫宋必达的县官，为民作主，请求增加若干淮盐的份额，变非法为合法。可是淮盐公开运来后，即使价格相同，粤盐仍然滞销，结果宋必达因为完不成粤盐的销售额，罢官而去。
河南省的大部分州县都是直隶长芦盐的“岸区”，尽管河南和长芦盐场路途遥远，可是由于河南省河道纵横，水运方便，私盐销路很好，为了打开保证官盐的销路，明清朝廷就把河南食长芦盐的州县都按照“食盐地”的办法，实行“计口授盐”。只有汝阳县因为历史原因是食淮盐的，仍旧由百姓自买。长芦的盐商们想把这个县也揽到自己手中，康熙年间，他们打通了河南省布政使的路子，要汝阳县也食长芦盐。想不到汝阳县新任知县时临却是强项令，说：计口授盐不问所需多寡平摊，“是厉民也”，我不能为河南除此害，难道还要徇商人意思来害汝阳百姓吗？无论如何不同意。争论许久，好在河南巡抚徐潮是个明白人，制止了布政使，还称赞时临是个清官。
汪辉祖所在的湖南宁远县，历史上一直淮盐岸区，可该县地处南岭山脉，交通不便，淮盐要比邻近州县的粤盐贵好几倍。百姓都私食粤盐。盐运使派兵沿途稽查私盐，大为扰民。汪辉祖为此上报：盐愈禁，官盐价更高，即使私盐不可纵，但百姓淡食深可忧。他请求改宁远为粤盐岸。上级不批准。他就出告示，宣布凡携带10斤以下粤盐入境，不算私盐。缉私的官吏告他“纵私”，他又上文辩解。幸好湖广总督毕沅认为汪辉祖有道理，下令“弛零盐禁”。不过汪辉祖就此得罪了上级，最终还是被排挤罢官。
盐商固定在某个州县销盐，自然要搞好和州县长官的关系，习惯上每位州县长官上任，以及过年过节盐商都要送礼。有的州县长官贪图官盐的高额利润，往往会和盐商串通，抬高盐价，分一笔官盐的利润。也有的在两个引岸交界处故意压低盐价，引诱对方百姓到本县来买官盐，薄利多销，官商均沾余润。
也有的州县长官不和盐商纠缠不清。《聊斋志异》记载山东淄川县有一次来了位张知县，到任后盐商照例来送礼，见面后盐商只是长揖，没有下跪叩头，张知县大怒，说：“以前的县官受你贿赂，不得不抬高你的礼遇。我自己出钱买盐，绝不会受你的礼物。你算什么东西，竟敢在公堂上和我平礼？”连声喝打，皂隶们上前剥掉盐商的裤子就要动手，那盐商吓得魂飞魄散，连喊饶命，叩头如捣蒜，那知县才放了他，只是驱逐了事。
27、种种摊差费周详
上文已经提到，明清时期的州县衙门财政以紧缩、死板为特色，建国之初按照“省钱”、“省事”原则确定的“预算”往往会毫不修改的一直沿用下去。以后新增加的政务开支往往要另外搞钱来解决。尤其是州县以上各级衙门的政务活动开销，也都要摊派到各个州县衙门来承担，比如练兵、水利、赈灾、迎接钦差、组织科举考试等等，都要各个州县衙门“轮值”承担。至于州县衙门用什么办法来报销掉这笔开支，上级就管不着了。这种“摊差”、“轮差”、“派差”算是州县长官最为难的政事了。他们用来填补这笔漏洞的方法无非是再向境内的老百姓摊派：有钱的出钱，无钱的出力。善于应付这种种差使的州县长官就会得到上司的赏识，仕途一帆风顺。相反应付得不好的州县长官即使再有治理能力、被称颂为“青天”，升官的道路上仍会满布荆棘。
这些摊差中最频繁的是“学差”。明清时各省都设一员学政，负责全省的官学教育，尤其是主持全省的科举考试。这种考试很频繁：每3年两次的“院试”，由学政巡行到各府的府治主持，考取生员；每3年学政都要巡行各府或直隶州主持“岁考”一次，召集该府或直隶州所属的属县生员进行考试。考试所需要的各种物资、费用、人力全都要轮值的州县衙门来承担，州县衙门应付不得法，有时会酿成大祸。
乾隆三十三年（1768），广西学政梅立本到郁林直隶州主持科考。这次科考的当值轮差县是陆川县，郁林本来就是个穷地方，这陆川县更是地处云开大山，偏僻贫困。陆川县知县杨木连带了办差的长随和银子、器具赶到郁林来当差。梅立本嫌杨木连没有送礼，就百般挑剔，说送来的书籍缺一部《三礼》（即《礼记》、《仪礼》、《周礼》），为考试准备的纸张没有买广东出的优质纸，借故大发雷霆，把杨木连派去联系的长随痛打一顿。杨木连和梅立本是乾隆二十二年丁丑科进士同年，梅立本是那一科殿试的榜眼（第二名）。杨木连见同年如此不给面子，只得亲自到梅立本的公馆来赔罪。想不到梅立本竟然拒不接见，杨木连又恨又急，冒着大雨在门外长跪不起，想要挟梅立本出来见面。可梅立本还是端架子不露面。杨木连羞愤难当，一时想不开，从怀里掏出刀子刎颈自杀，左右随从抢救不及，这位倒霉的知县一命归西。摊差逼死知县的事情毕竟少见，这事轰动朝野，乾隆皇帝亲自过问此案，搞清事实后，梅立本被处绞监候，当年秋审被定为“情实”，梅立本被处死于北京。
这些还是公务性质的办差，更伤脑筋的是各种半公半私的差使，比如迎送钦差或途经本地的朝廷大官，给地方大员祝寿等等，这就更难报销，只能从养廉或其它的陋规收入中填补空档。
明朝海瑞为淳安知县时，有一次朝廷都御史、宰相严嵩的亲信鄢懋卿巡查浙江，所到之处，州县长官都极力逢迎，但到了淳安，海瑞说：“我这里是个小县，容不下您的车马。”只是和一般官员一样接待。本来海瑞已经升了嘉兴府通判，被拍鄢懋卿马屁的官员弹劾，降为兴国州州判。
清朝康熙年间的清官陆陇其为州县长官时，凡有上司此类的摊差，他就上一个禀帖：“卑职俸银仅四十五两，仅能填饱肚子。此项开支是从正税钱粮中报销呢？还是作为一项杂税征之于民？请大人明示。”上司只得作罢。上官做寿，他也送上份寿礼：10束挂面，一对红烛，自己拿着到上司衙门行礼祝贺（《客窗闲语》）。
《聊斋志异》有个“一员官”的故事，说是泰安州张知州耿直清廉，官场上号为“橛子”。泰安位于泰山脚下，常有达官贵人登泰山经过，摊夫派马，要吃要喝，张知州到任后一概不予理睬。有的大官到了泰安，传话张知州，要搞点猪、羊，办几桌酒席。张知州回话：“我就是那头猪，我就是那头羊，请把我杀了供你们一餐之用吧！”
更没名堂的摊派是替出现亏空的同僚赔钱。很多地方大员为了“摆平”，或是为了给自己的亲信开脱，有了亏空不能离任的，就叫下属同僚平摊同赔，官场上称之为“摊赔公事”。这笔钱是无法在公款报销的，只能从私人腰包里拿出来。
28、林林总总的善政
明朝的大清官吕坤在当山西巡抚时，向山西全省的官员发了一个通告，后来收在他的《实政录》一书中。这个通告总论州县长官的职责，说：“惟守令人称之曰父母。父母云者，生我养我者也；称我以父母，望其生我养我者也。”强调州县长官对于治理下民众的养育责任。并又说：“使四境之内，无一事不得其宜，无一民不得其所。深山穷谷之中，无隐弗达；妇人孺子之情，无微不至。是谓知此州，是谓知此县。”他具体开列了33项州县长官的职责，基本上和明太祖的《到任须知》所要求的相仿。
要州县长官知道辖境内一切民情，上至鬼神，下至孤老，生生死死，事有不平，都要州县长官负责，实在是有一点难为了不过是凡人的州县长官。把州县的政务扩大到无边的范围，而应付这无边政务的州县长官，本身的任期却是短暂的，职权也是有限的，实际上是不可能做好这无边的政务的。于是在这政务的“胚胎”就出现了“应付”、“糊弄”的惯例，并放射到方方面面，成为中华帝国政治的一大积弊。
应付这漫无边际政务的一般方法是，集中做几件“善政”，可以在考课中获得好评，就算是尽到了职责。当然这种善政要遵循“省钱”、“省事”两大原则。太花钱的事因为没有财政保障，很可能要填进自己的“灰色收入”，实在得不偿失。太麻烦的事往往会做不好，反而会遭到上级的训斥，影响到自己的前程。
29、一本正经祀鬼神
孔夫子说“祭如在，祭神如神在”（《论语·八佾》），这话对后世的州县政务也是大有启发的。明太祖在《到任须知》中把祭祀鬼神放在第一位，并不表明他当游方僧经历对他的影响，他是要州县长官通过一本正经的祭祀活动使百姓们对鬼神心存畏惧，相信“举头三尺有神明”，减少犯上作乱的念头。至于鬼神是否真的值得信奉崇拜倒是在其次的问题。
作为一件省钱、省事，又能使百姓肃然起敬的善政，明清时的州县长官对于祭祀鬼神的活动还是很上心的。法定的祭祀活动主要有祭祀社稷、城隍、祭厉。
祭祀社稷是件大事，这是祈祷社稷神保佑一方丰衣足食的仪式。按照制度，每年立春以后的第5个戊日（春分前后）、立秋以后的第5 个戊日（秋分前后），各州县长官要亲自祭祀社稷。祭日的前3天就要开始准备，州县长官及陪祭官（县丞或教官）要进行斋戒，沐浴更衣，不与妻妾同房。前两天仍要处理日常政务，但不得行刑打人、不得判署刑杀文书，不能喝酒，不吃葱、蒜、韭，不吊丧问疾，不得奏乐。祭祀的前一天停止办公，正式守斋，到社稷坛亲自监督宰牲（叫做“赞牲”）：两猪两羊洗净后，牵过香案，州县长官亲自拈香祝祷，就算是合乎礼仪。宰杀后的猪羊放入大锅里煮，毛、血留一点在净盒里，其余埋掉。礼房吏指挥打扫社稷坛。晚上州县长官即在宰牲房休息。正式祭祀的那天一大早，礼房书吏捧出社神、稷神的牌位，放置在土坛上。州县长官率僚属由南门入社稷坛，在礼生的唱赞主持下，依次鞠躬、下跪，逐次在土坛前供上祭品：盛在牲匣里的熟猪、熟羊，长1丈8尺的黑帛，3爵酒，以及稻、梁、黍、稷、枣、栗、盐、鱼等食品。对着祝版叩了头，祭祀仪式结束。祝版、祭帛在坛场东面的瘗坎焚烧，灰烬埋入瘗坎。州县长官和参加祭祀的官吏们就在社稷坛外摆开宴席，将祭品一扫而空，算是替社稷神享用了。
每年春天的三月初三、秋天的九月初九，各州县长官要祭祀城隍神。这是为了祈祷神灵保佑城内居民安居乐业。祭祀的仪式和祭祀社稷大同小异，也是以长官和属吏们将祭品一扫而空告终。
每年的清明、七月十五、十月初一，各州县长官要亲自“祭厉”，祭祀本地的无祀鬼魂。希望城隍神统摄一境，使群鬼不致侵扰人间。仪式前三天，州县长官要斋戒沐浴更衣后到城隍庙烧香，焚烧一道黄纸写的“告城隍文”，恳请城隍神发号施令，勾摄一境之内的无祀鬼魂到祭厉的那天都到厉坛去享用祭品。祭祀活动的当天，州县长官要先到城隍庙迎接城隍神。原先只是将城隍神的牌位放在轿子上抬走，后来很多地方索性把城隍神像抬到邑厉坛（州县雅称邑，故称邑厉坛）去。祭祀仪式本身并没有什么特别，一般先以一猪一羊祭祀城隍神，再用两猪两羊祭祀孤魂野鬼。
祭厉的日子里城隍神像招摇过市，不少好事者又为之陈列仪仗，游行鼓噪，在不少商业较繁荣的城市，祭厉逐渐成为市民的一个节日。比如明清时上海最大的市民迎神赛会就是一年三次的祭厉。实际上市民们把这一天活动的高潮集中在迎送城隍神像的游行上，称之为“三巡会”，各商号慷慨解囊，组织各街坊的游行仪仗，市民们随着游行队伍鼓噪，评论哪一街坊的队伍最鲜亮。到了城北的邑厉坛，又纷纷向厉坛投纸钱，纸钱堆积如山，和着游行的种种纸制冥器，烧红半边天。在火堆远处，百姓们也摆开野餐，吃吃喝喝，玩到傍晚，才抬着城隍神像回城。鸦片战争后，列强在上海城北霸占了租界，上海的邑厉坛被拆毁。“邑厉”被讹为“一里”，原厉坛位置改称“一里街”。上海邑厉坛只得迁到了城南。由于城市经济生活发生了很大的变化，官府也不再重视祭厉仪式，“三巡会”逐渐被人遗忘（《墨余录·邑厉坛》）。
30、毁除淫祀禁邪教
虽然朱元璋自己是在元末信奉弥勒教的红巾军中起家的，不过当了皇帝后就下令严禁民间各种没有被朝廷认可的宗教信仰。在《大明律》里专门有一条“禁止师巫邪术”，规定：“凡师巫假降邪神、书符咒水、扶鸾祷圣，自号端公、太保、师婆，及妄称弥勒佛、白莲社、明尊教、白云宗等会，一应左道异端之术；或隐藏图像，烧香集会，夜聚晓散，佯修善事，煽惑人民，为首者绞，为从者各杖一百流三千里。若军民装扮神像、鸣锣击鼓、迎神赛会者，杖一百。罪坐为首之人。里长知而不首者，各笞四十。其民间春秋义社，不在此限。”可见民间信仰活动都是不被认可的。
明清时的州县长官要注意毁除民间信奉的、但不在国家“祀典”上的“淫祀”，尤其是要禁止“邪教”的流传。明清两朝多有以民间宗教组织起义的事例，朝廷累下法令，严禁“邪教”。大多数州县长官禁“邪教”只是写些告示到处张贴，就算是尽到职责了。也有很多的州县长官积极主动在辖区内搜寻“邪教”组织，焚烧“邪教”经典，进而著书立说，全面驳斥邪教的教义。清道光年间在直隶历任知县、知州的黄育楩就是一个尽心尽职禁邪教的典型。
黄育楩是举人出身，在直隶先后8任知县、两任知州。清朝嘉庆年间白莲教起义后，朝廷接连颁布法令严禁白莲教，但在民间白莲教却依然流行。黄育楩在清河县当知县时就曾写了长篇告示，历数白莲教的“邪术”，印了3万本分发乡村城镇。转任钜鹿县知县，认为此地是“邪教出没之薮”，亲自频频下乡，搜查到20种白莲教的经卷。于是摘录其中的若干经义，逐一批驳，汇编为《破邪详辨》4卷，刻印分发乡间。又刻印宗王化编的《邪教阴报录》6卷。他还在城隍庙的大门口写了一副对联：“阳世律条真可怕，且看他坐功运气、换浊采清，举凡犯罪妖邪，人人绞颈斩头、磔身碎骨，更唤父兄叔侄、妻女儿孙，到法堂听审受刑，拖累伤亡数百口。 阴司孽报更难逃，先把这习教传徒、敛钱聚众，所有通奸男妇，个个磨研碓捣、汤煮油熬，无论冬夏春秋、晦明风雨，在地狱轮流环转，残刑坏体几千年。”横批的匾额4个大字：“极法诛邪。”用如此可怕的后果吓唬老百姓，真可谓是处心积虑。他这样卖力的禁邪教，但可惜官运依旧不佳，在沧州任上刚以知府选用就因病身亡。
白莲教之类的民间宗教之所以遭到如此镇压，很大程度上是因为这类宗教“聚众”，成立独立于官府之外的、有强大内聚力的社会团体。就是黄育楩在《续刻破邪详辨》中说的“谋逆之原由于聚众”。如果是散漫的民间崇拜，则对政治没有这么大的威胁，对于一般的“淫祀”禁止的力度也就没有这么大。毁除淫祀主要是一些儒学之士出于教化目的的举措。
中国古代民间具有泛神论信仰的倾向，任何曾经为人们做过一点好事、或是被人们所畏惧的人或神鬼，都可能被立祠祭祀。比如江南一带常见的“总管”、“周神”、“李王”、“猛将”等等神鬼名号，一般都是有名有姓，曾经为当地人民做过一点好事（比如保佑旅行者、赈济穷人等等），因某种悲剧性的原因（比如为国战死、被奸臣谋害、或不惜自杀以保全百姓等等）而死亡；死后又必定显灵，创造奇迹；而且在传说中总是曾被皇帝或上天封爵，从而带有合法性。因此各地民间按时祭祀的神灵成千上万，官府对此根本没有禁绝的可能。绝大多数州县长官对此最多只是出一个告示，“谕禁”一番，并不认真查处。
31、考选俊秀取童生
明清时的州县长官既是行政官员，又是法官，同时也是教师。上文已经提到，州县境内的读书人都是以认他老师为荣的。这主要是因为州县长官在每年的二月要主持最基层的考试“县试”或“州试”，授予合格者参加正式科举考试的资格－－童生。有这个资格虽然还不能算是绅士、没有正式的特权身份，但至少是站在了进入大门的台阶上，俗语所谓“童生宰相之苗”（《吴下谚联》）就是这个意思。
凡要参加州县试的人被统称为“俊秀”，他们先要到州县衙门的礼房报名，填写姓名、籍贯、年岁、三代履历，并要有一名生员（秀才）为他们担保，保证他家三代以内“身家清白”，是良民百姓，不是别人家的奴仆，也没有当倡优皂卒的经历。如果在报名时有意隐瞒出身，事后发现就要予以黜革。比如根据今人撰写的近代军事家刘伯承的传记，刘伯承少年时曾经考取过童生，不过本县的生员出面指证他的祖父曾为衙门的吹鼓手，虽然他父亲已是打铁为生，但是还是没出三代，最后被取消童生资格。据说这是他后来弃文从武的一个因素。
州县试的考试地点一般在文庙学宫附设的考棚。考试有3场，分别考八股文体的“经义”，帖诗，赋。不过习惯上只要第一场八股文作得好，就算及格通过。由州县长官来出州县试的题目，也要由州县长官来批阅试卷，录取童生。童生没有任何的特权身份，所以没有录取的名额限制。州县长官有很大的自主权。
对于科举正途出身的州县长官来说，出几个八股文的题目易如反掌，只是批阅上百份的考卷有点累人，要仰仗专门的“阅卷”师爷的帮助。至于捐纳杂途出身的州县长官就完全要依靠师爷，即便如此还往往会闹出笑话。尤其是清末捐纳之门大开，杂途出身的州县长官越来越多，这方面的笑话也就更多。
近人编辑的《清代吏治丛谈》收录了清末人笔记里这样的一则笑话。有一年江苏吴县来了一位名叫曹益三的知县。他原来的某位大官的长随，后来攒钱捐纳得官，这是他初任知县。吴县历来是文才荟萃之地，当地的读书人当然不把这个长随出身的知县放在眼里。到任不久，曹知县主持县试，师爷替他出了个“莫春者”的题目。这个题目出自《论语·先进》，孔子和学生闲坐，要学生们各谈自己的志向。曾皙说：“莫春者，春服既成，冠者五、六人，童子六、七人，浴乎沂，风乎舞雩，咏而归。”意思是莫如在暮春时节，和青少年友人到河边沐浴，倘佯于春风之中，歌咏而归。曹知县不知这个典故，在考试那天发出题目时，粗粗一看这3个字，以为是师爷出错，自作主张的把题目改成了“莫春在”。题目单传进考棚，俊秀们大哗，群起鼓噪。还有个考生在考卷上题歪诗一首：“吓煞莫春在，题从何处来？县官不会做，只好做奴才！”曹益三面子丢尽，不久只得辞官而去。
近人编辑的《清代官场百怪录》也收录了清末人笔记里的一则笑话。有个捐纳出身的知县在主持县考时，突发奇想，要给俊秀们训话。他找来师爷打听：“你们做八股文怎样才算是做得好？”师爷一下子答不上来，泛泛而答：“这也没什么，就是在文字上要用笔好，用笔好的就是好文章了。”师爷讲的是科举行话，所谓用笔是“文笔”之笔，这位知县却以为是指写字的毛笔。在考试前点名时，他召集俊秀训话，说：“你们做文章要注意用笔，用笔好的才是好文章。”俊秀们都听说这位知县胸无点墨，见他说出行话来，倒也吃惊。不料他下面说的是：“兄弟我自小作文就最讲究用笔，每支笔至少要三、四元洋元。”全场哄堂大笑。
由这种素质的州县长官来主持州县试，实在是有辱斯文。咸丰五年（1855）四川学政何绍基为此上奏朝廷，请求对捐纳出身的州县长官进行考试，没有文才的不准担任州县长官。可是咸丰皇帝的想法不一样，如果不让做可捞取好处的州县长官，谁愿意出钱买官？于是这位皇帝发布的上谕说：“捐纳知府、州县，考试文童，向来皆延幕友阅校。将来去取，仍归学政。”童生考试实质意义不大，有幕友师爷把关就可以了，反正将来具有实际意义的生员是由学政主持的“院试”来决定的。
32、谨防秀才“破靴阵”
明清时获得生员（俗称秀才）头衔就算步入特权阶层，即使没有当官，仍然具有种种绅士独享的特权。比如明末清初思想家顾炎武专写有《生员论》，说去考科举的人主要目的是获得一个特权地位，可以免除本人的差役、“丁银”；见了长官可以平礼相见（正式场合才需下跪），不必叫长官“大老爷”，只叫老师即可，自称学生；有了民事纠纷，可以不亲自出庭应诉、作证，在被省学政决定褫夺功名前，可以不受刑讯，犯了一般的笞杖罪名，也是“例难的决”，可以用钱财赎免。
通过普通科举考试的生员为“文生员”或“文秀才”，通过武科举考试的为“武生员”、“武秀才”。武科举考试也是由省学政主持的，考试内容为马上射箭、站立射箭、开弓、舞刀、默写《武经》。实际上武科举得官的比例很低，绝大多数武生员只是为了得到个特权身份。
一般的州县在每3年两次的院试中，每次所能够考取的生员名额有十几名（按照《学政全书》统计，清嘉庆末年215个州，平均每州15.27名；1281个县，平均每县13.81名），即使平均能够维持30年的寿命，每个州县的秀才也要有几百名。顾炎武估计明朝末年每个县有300名左右的生员，全国有50万生员。《中国绅士》一书估计19世纪上半叶全国有53万文生员、21万武生员；19世纪下半叶全国有文生员64万、武生员27万。平均下来，每个州县的生员数量也有四、五百名。
州县长官对于本地的绅士要尊敬。清朝编的州县长官教科书《牧令书》里有不少要求注意和本地绅士搞好关系的说法，比如“为政不得罪于巨室，交以道，接以礼，固不可以权势相加”。这一来是因为“士为四民之首”，联络了绅士就可以带动民众；二来是绅士操纵的“舆论”对“官声”大有影响；三来生员人数众多，臭味相投，如果得罪了1个，就是得罪了全体，秀才们摆起“破靴阵”来闹事的话，很难应付。清嘉庆二十五年（1820）浙江有一个知县对两个生员体罚，一个抽手心40下，一个扭耳朵，结果该县所有生员罢考。道光元年（1821）河南的一个知县打了一个生员20下手心，更是导致秀才们大闹公堂，把知县的顶戴都打掉了。
清人笔记里的另一则故事比较搞笑：清初松江华亭县有个武秀才横行乡里，有一天在路上被一个挑粪的农民溅到了一点粪，武秀才气势汹汹地扭住农民，把农民扭送到华亭县衙门，正好知县坐堂，他就要知县打这农民。知县佯装大怒，一拍公案：“你这村夫竟敢沾污秀才老爷，是该打！不过先给秀才老爷叩一百个头赔罪！”那农民没办法，只得跪下向着武秀才叩头。叩了七十多个了，那知县突然叫停，转过脸问秀才：“你是文秀才还是武秀才？”秀才说：“我是武秀才。”那知县说：“唉呀，我犯了大错了，文秀才应该叩一百个头，武秀才只要一半就够了。现在多叩了二十多个，你应该还他。”说完，命令皂隶把农民扶到一张椅子上坐下，要武秀才叩头。武秀才转身想逃，却被两个皂隶扭住了胳膊，按倒在地，揿住脑袋给农民叩了二十多个头，这才放开。武秀才受此捉弄，满脸羞惭，逃出衙门，那知县拍手大笑。
明清捐纳出身的监生虽然也有绅士的头衔，但并不被绅士完全接纳为同党，州县长官对其进行处置一般也不会引起秀才们的公愤。如清《国朝耆献类征》载郑板桥在山东潍县任知县时“不与有钱人面坐计”。捐纳出身的监生有事请求私下接见，他偏就升大堂，喝令把监生带进来，劈头大骂：“驮钱驴！有什么事求我，难道不敢到大堂来吗？”或者是命令皂隶把监生的帽子脱下来当球踢，或者是在监生脸上涂墨汁，再叫皂隶拖住辫子把监生拉到大街上去。
33、虚应故事行教化
按着最正统的儒家学说，政府首先应该是个教育机关，长官应该是民众的“伦理导师”。儒家相信人心是善的，而这善心必须要靠后天的教化才可以防止被污染。对于人性的教化有赖于政治力量，不过直到明朝以后，教化民众才落实为州县衙门一项明确的、制度化的政务。
州县衙门推行教化的首要工作自然是宣讲皇帝的圣谕。上文已经提到了明太祖的“圣谕六条”以及清圣祖的“圣谕十六条”，除此以外还有皇帝们颁布的其它的教化性质的圣旨。比如明太祖、明成祖都曾颁布“教民榜文”，各地官府、乡间的申明亭都必须悬挂，向百姓宣讲。不少榜文是牵涉到教化的刑事单行法规，比如一件明成祖的榜文：
“一榜。为禁约事。该刑科署都给事中曹润等奏：‘乞敕下法司：今后人民娼优装扮杂剧，除依律神仙道扮、义夫节妇、孝子顺孙、劝人为善，及欢乐太平者不禁外，但有亵渎帝王圣贤之词曲、驾头杂剧，非律所该载者，敢有收藏、传诵、印卖，一时拿赴法司究治。’永乐九年七月初一日奉圣旨：‘但这等词曲，出榜后，限他五日都要干净，将赴官烧毁了。敢有收藏的，全家杀了！’”
推行教化的第二件大事是举行“乡饮酒礼”。乡饮酒礼原来是西周时的一项礼仪，明太祖加以改造，推广到各地基层。其制度极为细致，甚至还画出坐次位置的图像，发到各州县。清朝全盘继承了这项制度。举行乡饮酒礼的时间是每年的正月十五和十月初一。州县城里的乡饮酒礼在学宫举行，由州县长官亲自主持，出席的对象是本州县已致仕退休的官员、城乡各里的“年高有德之人”。这一天的一大早，州县长官就率领全体僚属在学宫门外迎候出席乡饮酒礼的宾客。相见行礼后按预定的席位坐下。首先由教官充任的“司正”宣布乡饮酒礼的意义，其次由一位生员充任的执事宣读律令，被特邀的一些有过罪错前科的人到正席前肃立聆听。然后州县长官与众宾客随号令一一举杯行礼。在学宫举行仪式的同时，各乡各里也要举行乡饮酒礼，以百户为单位凑钱买酒买肉，布置酒席。席位排列的顺序一律按照年龄，无论贫富，年高有德者坐首席，曾有罪错前科者单列于末席。
乡饮酒礼用集体聚餐、表彰良善、指摘恶行的办法来教导民众改恶趋善。受邀到学宫和州县长官一起饮酒、或能在乡里的仪式上坐到首席位置的，都是普通百姓的莫大荣耀，是为“不试之誉”。清《未信编》说普通百姓“一当此饮，即有匾扬币聘之荣”，就象是挂了匾、被征聘那样能夸耀一辈子的事。
推行教化的第三件大事是旌表本地的忠孝节义的典型代表。古代的政治家都相信“榜样的力量是无穷的”，旌表了这些典型人物，自然就会带动百姓仿效，人心思化，自然就天下太平。所以忠臣烈士都可立祠（要上报朝廷批准），孝子顺孙等等也都可以挂匾、立牌坊。民间寡妇在30岁之前夫亡守志不改嫁，守寡到50岁以后，也可以申请旌表，并可免除家中的赋役。这些“好人好事”也都要及时在旌善亭上宣称。举人以上的有功名者和在乡的官员家眷都有可能得到朝廷的诰封，不必申请旌表。州县长官都要亲自出席立牌坊、挂匾的仪式，大摆仪仗，披红挂彩，或亲自题写匾额、在牌坊上题字。有时还会捐出一些银两资助建造牌坊等等纪念性建筑，给人们留下深刻而长久的印象。
劝导农耕也是推行教化的一种主要方式。明清的皇帝们都相信如果民众都全力耕种就自然天下太平。各地的州县衙门在每年的春天来临之际，要举行隆重的“鞭春”仪式，作为劝农的一项重大政务。每年立春前一日预先用泥土捏一个“春牛”，再捏一个“句芒”神像。句芒是传说中的东方之神、春之神，鸟身人面的形象，是主管命运和植物生长的大神。把这两座像放置在州县衙门大门前的广场上，春牛座北朝南，句芒神像座东朝西。立春当天清晨，所有的官员都集合在广场上，并召集城中百姓以及四乡农民到场观看。春牛、句芒神像前都设置供桌，供上酒果香烛。在州县长官的带领下，全体官员朝服盛装，排班向北四鞠躬，然后跪下三奠酒，起身再四拜。拜奠结束，官员们手持彩杖排列在春牛的两侧，州县长官亲自擂响三通鼓，官员们纷纷用彩杖抽打春牛，一边绕着春牛转圈。三通鼓毕，官员们退到衙门门首，围观的百姓上前鞭牛，并载歌载舞，预祝春耕顺利，丰收有望。
教化民众是个“软”任务，比较难以测定成果。所以明清朝廷对于州县长官的考课并不硬性规定在教化方面的指标。绝大多数州县长官对此只是虚应故事，最省事的教化方式就是多发告示，算是尽到了责任。
34、养老恤孤表慈悲
在中国古代的农业社会，老年代表着经验、智慧、权威，尊老敬老是中国传统文化的一个主要特色，也是历代朝廷的政策。明清有很多这方面的法律制度，而州县长官的首要职责之一就是“养老”。
明太祖规定凡年满80岁、90岁有善行的老人（必须是平民百姓，既不能是官员绅士，更不能是倡优皂卒），若无产业，由州县衙门支给粮米。标准是：凡80岁以上的老人，每人每月给米5斗，肉5斤，酒3斗；90岁以上的老人每年另支给帛1匹、絮5斤。这以后就成为定制，明朝历代皇帝都予以确认。每年州县长官都应该走访90岁以上的老人家庭，老人可以免礼接待。清朝入关后依旧沿袭了这些制度。清朝出了康熙、乾隆两位长寿皇帝，朝廷曾举办“千叟宴”之类的活动，地方上也有不少类似的仪式。
没有子女的孤老也要得到州县衙门的帮助安置。明清制度上各州县衙门都要出资设置“养济院”，收留孤贫残疾的老人，每人每年支米6石。据《香祖笔记》，明朝的大奸臣严嵩被革职罢官，儿子严世蕃被处决，家产全部被抄没。严嵩走投无路，只得到杭州钱塘县的养济院安身，在养济院住了两年后病死。养济院从来没有收留过这么大的官（即使是个罪犯），因此为严嵩立了牌位，尊为养济院的院神，年年奉祀。
养济院是宋元时遗留下来的制度，另一项宋元时遗留下来的制度是“惠民药局”。由州县衙门出资购买药品，免费提供给贫苦无靠的病人。
老、病都算是有了制度了，中国人最重视的叶落归根、入土为安也有行政措施。元朝时各地火葬的现象很普遍，明太祖视火葬为“胡俗”，下令严禁。同时又规定各州县要以官地设置“义冢”，用以埋葬贫苦无地安葬的死者。朱元璋自己的父母死时就是“死无葬身之地”，是邻居借地安葬的，想必他对于设置义冢是有切肤之痛的。
老、病、死的慈善制度设置后，往往并不被州县长官重视，能得过且过的应付过去算是好的，很多地方慈善制度完全流于形式，拨出的钱款物资常常都被经手的官吏侵吞。如清《明斋小识》中记载，江苏青浦县的养济院有十几间房屋，定额接纳45人，每人每月支米2斗4升、支钱45文，每月初二发放。可实际上整个养济院空关着，管院人专吃空额，每月初二找些人冒名领取钱米。
35、求雨求晴烧香忙
中国水灾和旱灾的发生频率最高，经常给靠天吃饭的农业带来重大影响。兴建防止水旱的水利工程设施，仅靠州县一级的政府是很难办到的。上文我们已经谈到了州县衙门可怜的财政水平，州县长官往往是“心有余而力不足”。另外，水利设施是一件造福当地的事，州县长官来去匆匆，很少有人真的想要为宦途上的某一驿站造福。况且工程建设周期有时有两三个州县长官的任期那么长，这功劳究竟算是哪一任的？所以一般州县长官情愿在水旱灾害发生时烧香拜佛，求雨求晴，这才符合那“省钱”、“省事”的原则。
每当旱情发生，州县长官就要沐浴斋戒，亲自到龙王庙去烧香上供，一天两天，十天半月，不到下雨不能停止。单靠哀求还不行，有时还要诱使龙王发威：把一个纸扎的大老虎放在龙王庙、或积水潭前舞弄。龙王还是不肯发威的话，有时还会采取把龙王塑像拖到烈日下暴晒、或捆扎起来沉入深潭的极端措施。在祭祀龙王的同时，还要把制造旱灾的元凶“旱魃”揪出来示众。传说旱魃是一个身长二三尺、终日裸体、眼睛长在头顶上、行走如风的神怪，所到之处，赤地千里。把旱魃的像拷打之后再扔到粪坑里去，据说旱魃遇到粪坑猪圈之类的污秽之地就会死亡，旱灾也就消失了。
当阴雨连绵，水灾发生时，州县长官也要沐浴斋戒，到龙王庙、城隍庙、土地庙去烧香上供，祈祷上天放晴停雨。明清时的人普遍相信至诚通天，州县长官也是上天星宿下凡，如能虔诚祈祷，必定能感动上天。明清笔记、小说中此类故事不胜枚举。
州县长官祈祷求雨求晴的文章很多，几乎成了一种文体。《后聊斋志异》有一个故事，说是乾隆年间浙江堇县发生旱灾，新任知县周镐连续斋戒一个多月，每天顶着烈日祷告众神：社稷、城隍、龙王等等，可是一圈祈祷下来，就是不见效。周镐决心到据说是龙王府第的天井山去求雨，他步行爬山，不带随从，亲笔写了一篇祈雨文“谨告龙神座下”，称颂龙王“兴云降雨而有功于民，有功于民，故民亦从而祭祀之、祈祷之，故龙为四灵（龙、凤、龟、麟）之首昭昭也”。现在本地大旱，“河水竭矣，鱼无种矣，田禾枯矣，民无命矣。龙为水族之长而自绝其种，忍乎不忍？龙有行云之责而绝民之命，安乎不安？”于是请求龙王在3日之内，“大沛霖雨”，“俾万民活命而鳞甲之属亦得以保全，不胜感切呼吁之至。谨告”。他亲手焚化了这道祈雨文，又从水潭中取了一坛净水，捧着回城，才走了几里路，果然阴云密布，狂风怒吼，接着大雨如注。
这种祈祷的文章大多都是这样先向神灵歌颂一番，然后指责威胁一下，最后再开出一个期限，请神灵显灵。
求雨求晴实际上是为州县长官树立“为民请命”形象的绝佳时机，对于改善“官声”是大有好处的。但有时也会弄巧成拙。明《七修类稿》里就有在这样一个例子。
明正德年间，徽州大旱，徽州知府盛摆仪仗，出城祈雨，搞来搞去，旱情依然不解。有个市民编了首打油诗：“太守出祷雨，万民皆喜悦。昨夜推窗看，见月！”这诗在街市上不胫而走，人人觉得好笑。不料三传两诵，传到了知府的耳中。知府恼怒，下令捕快严查。那位多嘴的民间诗人不久就被捉拿到案。解到堂上，知府先扔4枝签，边打边追问幕后指使人。那人一口咬定是自己编的，知府不信，喝令暂停打板子，要那人再作首诗看看。那人张嘴就来：“作诗十七字，被责一十八。若上万言书，打杀！”知府语塞，只得饶了这顿打，把他放了。
36、蜻蜓点水办赈济
明清时期的州县长官的一届任期内几乎肯定都会遭遇到灾荒，所以救灾救荒是州县衙门的经常性工作，即所谓的“荒政”。
在以农立国的古代，朝廷及各级官府对于气候变化相当敏感，督抚给皇帝的日常奏折、州县长官给上司的礼节禀帖，都要时时报告本治下气候、农情，表示自己对于农业的重视，也可为万一发生灾害时申请蠲免赋税、赈济银两预作伏笔。当灾害发生要立即下乡踏勘，估计灾害程度，飞报上司。谎报、缓报灾情都是一项严重的“公罪”，要记过处分，甚至罢官革职。所以什么时候报灾、如何报灾是一门官场大学问。明清时因灾蠲免赋税的标准相当苛刻：州县受灾面积在十分（100％）的，可免去当年该州县七分（70％）的地丁钱粮；受灾面积在九分的，可免六分的地丁钱粮；以下递减，八分免四、七分免二、六分免一。如果灾情严重，可请求全免，但必须经过巡抚亲自踏勘后才可报请朝廷批准。
当灾情发生时，州县长官所能采取的救灾措施主要是低息放贷常平仓粮，一般春夏贷出，秋冬收还，月利一分（1％）。灾情趋于严重，出现粮价上涨时，州县长官就可以比市价略低的价格出卖常平仓粮食。当出现饥荒时，州县长官在报请巡抚并得到批准后，可以将常平仓存粮无偿发放给灾民。当灾情进一步严重，出现了大范围的饥荒时，州县衙门有限的财力就再也不能支持，往往只好让灾民往有余粮的地区逃荒“就食”，以灾民的流移代替粮食的运输。当饥荒范围已扩大到府或省范围时，四乡的饥民往往会往州县城集中，还有大量出外就食的灾民会经过州县城。这时就必须要在城内设置“粥厂”，供给饥民一两顿薄粥以维持生命。
另外一些有想象力的州县长官还会想出“以工代赈”的办法。如郑板桥为山东潍县知县时屡遭灾荒，乾隆十一年（1746）大饥荒，以至于“人相食”。郑板桥一方面开仓放粮，一方面“大兴工役”，建造潍县城楼，开挖护城河，招徕远近饥民，就食赴工。又到大户家劝赈，要大户轮流“承包”粥厂的粮食。据说存活饥民上万。
灾荒对于贫穷百姓来说意味着生离死别，而对于州县长官来说却不一定是坏事。灾荒给了州县长官一个意想不到的扩大财政权力的机会。比如可以借口灾荒大幅度减少本地要解送外地及朝廷的赋税钱粮数量，可以将财政方面平时积累下来的种种问题都一笔勾销，甚至从朝廷拨下的赈济款项中落得不少好处。尤其是一些灾害频繁地区的州县长官把灾害当作自己的发财机会，这叫“吃赈”、“冒赈”，是一个半公开的官场秘诀。
有的时候吃赈太明显，也会酿成大祸。嘉庆十三年（1808）发生的李毓昌案就是这种因吃赈而起的大案件。这一年秋天，黄河决口，下游的淮安地区成了水乡泽国。朝廷紧急拨下不少赈济银两，一些黑心肠的州县长官乘机大捞一把。山阳县知县王伸汉把到县的9万两赈济银贪污了2万5千两。刚把银子搬到内衙不久，朝廷派来的查赈委员就到了县。这个查赈委员叫李毓昌，是知县衔的候补官。他很快就查出王伸汉冒赈贪污的劣迹，打算立即上奏参劾。王伸汉急了，派自己的长随包祥去和李毓昌的长随李祥等人打听，看看李毓昌要价多少，能否以1万两的代价摆平。想不到这李毓昌却是个清官，一口回绝，还说要参劾王伸汉行贿。王伸汉一不做、二不休，就指使李毓昌的长随暗害主人，再伪造上吊自杀现场。各级上司也都给王伸汉用银子铺平道路，李毓昌自杀就成了铁案。可李毓昌的叔叔来治丧时，在遗物中发现了李毓昌参劾王伸汉的原稿，棺材运回老家后，李毓昌的妻子又发现李毓昌内衣上有血迹。李家上京喊冤，嘉庆皇帝闻知大怒，下旨严查，将王伸汉等一应嫌疑犯都解送北京审讯。案件搞清后，王伸汉处斩立决，抄没家产，子孙发遣伊犁。李毓昌的3个长随被凌迟处死。淮安知府、江苏巡抚、两江总督都被革职。李毓昌被追赠知府衔，嘉庆皇帝还特意写了《悯忠诗》，镌刻石碑，树在李毓昌坟前。
37、终要打碎的“琉璃屏”
上文说的大多是州县长官作威作福的情况，不过不要忘记的是，明清时州县长官权力集于一身的反面，是其责任也更为重大。州县政务发生问题，州县长官真正要“责无旁贷”的担当起来，找不到其他顶缸的人。而就象上文已经说明的那样，明清州县政务范围之广泛简直难以想象，州县长官一人要把所有的政务都处理妥当几乎是不可能的。
另一方面，在亲民、治民的州县长官上面，重重叠叠的压着方方面面的“治官之官”，监视着州县长官的施政以及为官情况。州县长官如果不能一一应付层层上司的要求和监督，就会动辄得咎，被参被劾，罚俸降级，甚至罢官革职。所以明清官场上传言“州县官如琉璃屏，触手便碎”（《学治臆说》）。在方方面面的监视下，州县长官就如琉璃屏般透明，也如琉璃屏般的易碎。
所谓打破琉璃屏并不一定就是指立即罢官，同时也是指州县长官很难升官。一般州县长官的任期为3年，3年任满后如期升迁的州县长官几乎是没有的，总要再到其它州县再去做3年甚至更长的时间才可以升官，宦途一帆风顺的可能性极小。特别是做人正直的清官、好官，因为往往不为上官所喜，在州县官位子上会转磨转上好几任。《明史·循吏传》正传传主共有30名清官，都是从州县官步入宦途，都被治下的百姓誉为“青天”，但是却只有4个人最后爬上司道一级，其余的人都在州县官的位子上致仕退休。《清史稿·循吏传》有58名正传传主，其中升到司道一级的也不过17人。明朝著名的清官海瑞、轩倪，清朝著名的清官于成龙、陆陇其、陈瑸等等，都有着在州县官位子上辗转几任、被降级处分甚至被革职罢官的经历。
清末人孙鼎臣在他的《畚塘刍论》里总结说：一个知县头上压着五、六重监视他的上官，他的性格、语言、动作，都可能导致升官或罢职。士大夫一旦当了知县，就如同被判了终身流放，不可能升为大官。百余年来公卿重臣没有一个是从州县官起家的。
明清大大加强了对于地方基层的监察。明朝都察院的监察御史每年轮换出巡各省为巡按御史，号称是“代天子巡狩”。所到之处，可以检查州县任何一个方面的政务操作情况。各地州县城中都修盖专门的“按院”衙署，平时也是空关着，由皂隶、门子看守。巡按御史一到，立即可以升堂办案。发现州县长官贪赃枉法事实的，可以向朝廷弹劾，并可以和省巡抚或按察使商议，先行摘印。
明清时各省的提刑按察使司监察本省所有官员。按察使司的副使、佥事等副职官员要分片巡查本省各个府州县，每个巡查区称为“道”，包括若干个府州县。出巡的副使、佥事称为“分巡道”，简称“巡道”。州县城中也要修盖“分司”衙署，预备分巡道来到时办公使用。分巡道监察的重点在于司法审判事务。
各省的布政使司也同样派出自己的分支机构对府州县进行监察，或推动、组织某项特定的政务，这种分支机构也由布政使的副使、佥事负责，一般按照特定的政务命名为“清军道”、“兵备道”、“盐法道”等等，往往也统称为“分守道”。
除了上述朝廷、政府由上至下的监督外，州县衙门也受到不那么明显的由下至上的监督，这就是当地绅士阶层控制的“舆情”。绅士是指本地已获得生员以上功名的人，以及卸任乡居的官员。这些人有着广泛的社会联系，朝中的同乡京官有可能向皇帝上奏章，乡居官员有过去的老部下、老同僚在本省各级衙门任官，当某一政务触及到了绅士们的切身利益，就会“同仇敌忾”发动这一广泛的联系网，对州县长官形成围攻。普通百姓的舆论再强烈仍然没有办法直接触动朝廷、影响官僚体系迅速做出反映，但绅士集团发动的舆论攻势却往往是有效的。州县长官只能尽量注意不要去得罪这个集团，“为政不得罪巨室”就是这个意思。
38、小心翼翼见上官
清《客窗闲话》里有个“呆官”的故事，可以帮助我们理解当时州县长官的处境。有个呆头呆脑的读书人中了进士，选为某县知县。亲戚朋友们为他找了个熟悉官场礼仪的跟班。到了地方先去拜见知府，他一下轿就气昂昂地从中门往里走，被跟班一把扯到边门进去。拜完知府又去拜访首县，他下了轿往边门走，跟班却又把他扯到中门进去。呆官火了，回到公馆大骂跟班：“你把我拖来拖去，当我是木偶吗？”跟班解释说：“见上司要从边门进去，表示尊敬；首县是同僚，可以从中门进去。”呆官恍然大悟，连连称谢。跟班乘机请求升做门房，呆官一口答应。到了本县上任后，衙门里的书吏凑钱摆了一桌“下马酒席”，呆官吃得高兴，发个请柬要回请书吏，门房立即阻挡，说这是下属应尽礼仪，长官应该受之无愧，官体威严，正在于此。呆官听了记在心头，第二天到文庙烧香，全县生员夹道欢迎，齐齐作三大揖。呆官牢记官体威严，毫不还礼。绅士们觉得受了侮辱，议论纷纷。呆官又骂门房，门房告诉他：“入圣人礼法之门，见师生清高之士，要谦恭有加，和昨日情形不同。”呆官叹道：“这作官的礼仪比写八股文还难。”后来呆官亲自发放书吏衙役的工食银，点到轿夫，前面两个轿夫绰号“洋洋得意”、“不敢放屁”，后面两个轿夫绰号“昏天黑地”、“拖来扯去”。呆官觉得奇怪，回到内衙问师爷，师爷笑道：“这是他们在取笑东翁了，说你出行时前呼后拥是‘洋洋得意’，见了上官‘不敢放屁’，问案审讯‘昏天黑地’，案件了结全靠‘拖来扯去’。”最后这呆官果然因为死罪案件拟律失当而被罢官。
见上官“不敢放屁”是确实之事。《子不语》里有个“一咳万金”的故事，说是有一年山东汶上县的知县去拜见巡抚，不巧偶感风寒，拜见时忍不住猛然咳嗽一声。巡抚认为他故意不敬，沉下脸来把茶杯一举，跟班们高呼“送客”。知县不知所措，慌慌张张地退了出去。回去后出重金打听到巡抚正要师爷起草弹劾自己的奏章，惊恐万状，想尽办法打通关节向巡抚送了上万两银子，才保住乌纱帽。官场上传为“一咳万金”。
清末巡抚、总督权力大增，州县长官都要靠其任命，因此督抚简直成了州县官的太上皇。州县官在京城掣签得官后，到省会要拜见总督、巡抚，等待挂牌。初次见面的印象极为重要，一般总是凑成一批一起接见。接见时说话也要特别注意，清末人朱翊清在《埋忧集》里记载了他朋友经历的一件事：
他朋友和另外4个州县官一起在广州候缺，拜见广东巡抚，从一大早一直等到中午，巡抚才来到书房。行礼后，大家分头坐下，巡抚还未开口，有个捐纳出身的知县就突然站起身来提问：“请问大人贵县？”巡抚说：“原籍大兴。”那知县又追问：“属于哪一府？”巡抚说：“是顺天府。”那人点头说着“对啊、对啊”，坐了下去。过了一会又起身提问：“大人贵姓？”巡抚很不高兴，说：“我们旗人没有姓的。”巡抚反问那知县是哪儿人？那人答道：“回大人的话，是广西。”巡抚又问：“贵乡风土如何？”那人回答：“回大人的话，敝县土产绝少，只是山中猴子很多。”巡抚问：“猴子有多大？”那知县说：“回大人的话，小的不过巴儿模样，大的却似大人一般。”他说的“大人一般”当然应该是指和成年人一样的意思，可是他前面口口声声称呼巡抚为“大人”，听上去就没有分别。同坐的人都不禁心中暗笑。巡抚大怒，站起身来厉声责骂：“象你这样的人还想为民父母吗？”拂袖而去。当天巡抚就发出了一道命令，要那知县“告病还乡”。
在候缺时，候补官员都是急不可耐，总想得到督抚的欢心，早日挂牌，经常要到督抚衙门求见。民间有“臀哪先出门”的谚语，一般出门总是往前走，怎么会臀部朝前出门呢？《吴下谚联》解释说：官员求见上官，到了衙门的宅门口，到门房投了手本，门房叫他略等，自己进去通报。那官员“忽起忽坐，不能即安”。过一会，门房出来传话“不必见”，还要恳请求见，“其臀频起频坐”。直到上官坚决不接见，才“垂头强步而退”，是臀部先出门。即使上官接见，三大揖再加叩头，上官不过抬抬手。坐也不敢坐，“有问即起”。上官送客，又要匍匐在地辞谢，“头俯至地，腰屈不伸，足在槛内，惟其臀已仆仆尔出诸宅门之外矣！”这就是“臀哪先出门”。
39、“公罪”难逃脱
中国古代法律一直有“公罪”、“私罪”之分，凡是官员工作出了差错，即使是完全因为官员意志以外的原因造成的差错，仍旧要算作一项公罪，由官员个人承担。公罪也要处以刑罚，只是在实际执行时一般都折换为赎刑或行政处罚。清朝专门制定了《吏部处分则例》这部52卷之巨（即使清朝的刑法典《大清律例》也不过30卷）的法典，其中列举了成千上万的公罪罪名。
最轻的公罪处罚方法是罚俸，罚去官员应得的俸禄，有罚俸一个月、两个月、半年、一年、两年等等级。使官员害怕的不是被罚去俸禄银子，最主要的是受到罚俸处分就在政绩上留下了污点，对考核大有影响。
比罚俸更进一步的是降级，比如将知县从正七品降为从七品，其俸禄相应降低，各种仪仗、服饰等官阶标志也相应降低一级。降级分两种：“降级留用”，降一级到降三级，仍可留在原职位上当官，以观后效，即使没有立功表现，3年无过的可以“开复”；“降级调用”，降一级到降五级，立即免去现职，调任所降级别的官职，比如调任从七品的州判。
发生重大的公务差错或犯有私罪，就要被革职。就地免去官职，今后要再想当官，要在4年后申请“开复”，得到批准后才能重新参加铨选。也有一种革职是所谓“革职留任”，官员被革职，但仍然要完成所担负的职务，最后有可能撤销处分。如果官员私罪严重，就会被“革职拿问”，被逮送到京城受审。还有一种是“革职永不叙用”，被革职的官员就此失去了官员的特权身份。
当州县长官犯的公罪涉及到财政方面问题时，比如赋税征收不足额、仓库粮食有霉烂等等，除了受上述的处分，还必须要“填赔”，在没有赔足以前不得离开。
理论上地方长官没有权力直接惩治州县官，发现州县官犯有公罪，要向朝廷弹劾（或称参劾），弹劾的奏章是用白纸写的，叫做“白简”。然后皇帝批示“交部议处”，然后就由吏部按照《吏部处分则例》决定处罚方法，再通知督抚执行。聪明的州县官在发现自己工作失误后，要赶紧上章“自劾检举”，和刑事案件中自首一样，“自劾检举”也可以减免处罚。
州县长官责任最广泛，犯公罪的机会也最多。以至于清朝一些正直的州县长官有一句名言：“作官者私罪不可有，公罪不可无。”这句话出自清朝一位名叫蒯德标的清官，他认为实际上州县长官不可能避免公罪，所以如果着意掩饰公罪，就是出于私心，是在犯私罪，“盖求免公罪，即是私罪矣”。所以不少正直的清官情愿犯公罪、降级丢官，也不愿掩饰公罪。
清朝著名清官陆陇其在直隶正定府灵寿县当知县时，有一户官宦人家遭到抢劫，刑房书吏向他建议通详时不用“强劫”字样，以免万一不能如期破案会犯下一桩公罪。陆陇其不同意，仍然照实上报“强劫”。正定知府见了通详，唯恐不能如期破案就导致自己被连坐（公罪也要连坐，按照职级依次减等），下令把灵寿县刑房书吏提到府衙痛打一顿，暗示陆陇其修改通详。可是陆陇其不为所动。不久此案破获，案件申详直隶总督，总督不愿意直隶的抢劫案的案发率上升，下令把此案改作“盗窃”。知府赶紧向陆陇其传达，陆陇其宁愿罢官，也不愿作假，仍然不改动案件的申详。由此得罪总督，考核下等，不得升官。
州县长官的公罪还有一个抵销的办法，就是在任内设法多立功，积累优秀的政绩，一旦有了公罪，就可以功抵罪。这是大多数情况下州县长官的办法。这主要有“纪录”和“加级”。
纪录以次计，能够提前完成赋税的征收任务、能够如期破获案件之类的政绩，都可以纪录一次。纪录由省督抚即可决定，无须报告朝廷。纪录可以一次到三次，纪录三次以上的，可以加级。
加级是提高州县长官的品级，有重大的政务表现，比如完成上级的交办的重大事务、破获重大案件、有军功等等，会被表彰加级。加级可以加一到三级。加级必须要报朝廷吏部被案。被加级的州县长官的俸禄并不增加，但可以穿戴所加品级的官服顶戴，摆所加品级的仪仗。过去加级是很少有的事，但到了清末几乎没有哪个州县长官不加级的。往往有纪录十几次、加级五、六级的。纪录和加级除了可以在考核时列上等外，很大程度上是一种“防御”性的资源：可以用来抵销不可避免的公罪，纪录可以抵销罚俸，加级可以用来抵销降级，加一级可以抵销降一级。
40、大计考语一字悬
就制度上而言，明清对于州县官的考核和考察是相当完备的。朝廷定期对所有在任的州县官员按照若干标准进行甄别，称考察。凡州县官任满则要“考满”，
明清时朝廷定期举行对所有地方现职官员考察。各级地方官都要按月对下级的日常政务表现进行考察，比如州县长官自己被知府考察，而他们也对自己下属的佐杂官进行考察。每月州县长官将对下属佐杂官的考察情况上报知府，知府则按季将对所属州县长官的考察情况上报到省布政使，省布政使每年汇总本省所有在职官员的考察材料。每逢辰、戌、丑、未的年份，由省巡抚会同巡按御史一起，对本省所有官员3年来的情况进行总甄别。考察的标准是“八法”：年老、有疾、浮躁、才力不及、疲软、不谨、贪、酷。“年老”是指年事已高，不适合担任州县长官。“有疾”也是指身体状况不适合再担任州县长官。“浮躁”是个模糊概念，据清朝《六部成语注解》：“性不定曰浮，性急曰躁”。“才力不及”是指处理政务经常出差错，没有办事能力。“疲软”是指州县长官主政态度不积极，得过且过，司法案件积累、财政税收拖延。“贪”据《六部成语注解》，“收受贿赂曰贪”。“酷”据《六部成语注解》，“虐害百姓曰酷”。
按照法律，在考察中评为“年老”和“有疾”的要强制休致（退休）；“浮躁”、“才力不及”、“疲软”、“不谨”的都要予以弹劾，降级调用；“贪”、“酷”要革职治罪。后来清朝的乾隆皇帝认为“不谨”和“浮躁”都是模糊概念，规定对这两者都必须列举具体的事例，不可朦胧加上这两个字，断送州县官的前程。他还认为“贪”、“酷”两者一经发现就应该立即革职摘印，解押候审，根本不用等到3年一次的考察再来处理。所以后来只有“六法”。
外察由于是累计地方官日常政绩表现而作出的结论，所以后来又被叫做“大计”。清朝康熙年间停止对于地方官任满时的考满，将大计改为既包括不称职甄别和任期政绩总评的考核制度，这样考察大计和下述的考满合一。
明太祖时建立了考满的制度。在他当皇帝的时候，曾规定：州县地方官第一个3年任期满后要进行“初考”，第二个3年任期满后进行“再考”，第三个3年任期满后进行“通考”。通考合格者可以上京朝觐皇帝。政绩考核列为称职、平常、不称职三等的作法由此成为传统。州县长官的任期满后，由上级作出一个总的评语。考核的主要目标号为“四格”，即“守”（道德操守）、“政”（政务治绩）、“才”（政治才干）、“年”（任官年龄）。“守”只要是在任内没有发生什么丑闻就算是可以过去。“年”是自然因素，年纪过大就没有办法再转官，没有办法改变。“才”主要是指在解决重大案件或上级交办临时政务时的应变能力。最重要的考核目标是“政”。
“政”主要看司法审判是否有错案，自理词讼案件上控的情况多不多、上报复审的案件遭到上级驳诘的多不多；财政上赋税征收及解送是否及时；行政上主要看境内的治安情况，风化、人命、强窃盗等重大案件的案发率等等。尤其是赋税的征收和解送是最硬的指标，如果征收未足额、解送不及时，就纯然作为“不称职”降级。
考满时的评语称“考语”，每一级给下一级写这个考语，知府写州县长官的，州县长官写佐杂官的。明朝及清初并不严格按照“四格”逐项开列，考语是综合性的，一般只几个字，比如“尚属勤谨”，“治理无过”等等，并附载该官员所有的奖惩记录。明代及清初考满的等级粗分称职、平常、不称职三等，或写成上、中、下，每一等又分上、中、下三等。清中叶起更为严格，严格按照“四格”开列，如“守清，才长，政勤，年壮”。考核的等级也细分为一等“称职”，二等“勤职”，三等“供职”。考语除了给考满官员本人外，层层上报留档，汇总到朝廷吏部，作为官员到京铨选时的标准。
清中叶后大计即考满，把称职评为“卓异”。可以破格“不次擢用”的升官。具体的卓异条件比如及时破获大案、要案，提前完成赋税的征收和解送，圆满完成上级交办的临时性政务，在政绩的记录上功大于过（无过几乎是不可能的），政绩记录上没有污点。各省规定有大计时评为卓异的具体数额，一般每省不过几名到几十名（按照省份的大小、政治状况、财政上的重要性等等因素而确定）。就州县长官来说，比例为十五分之一。